【內容摘要】禁閉作爲勞動教養所政管理的重要措施之一，在維護勞教場所安全穩定中發揮了積極的作用，但是，隨着社會治安形勢的發展變化，勞教人員的成份和結構也發生了變化，使現行的禁閉措施在適用對象和適用時間上已不適應當前勞動教養執法的需要，必須加以改革。鑑於此，本文對當前勞教禁閉措施適用中存在的認識誤區、實踐中的違規操作等問題進行剖析，並提出改革思路。
【關鍵詞】禁閉誤區違規操作改革思路
一、認識上的誤區
禁閉是勞動教養管理所依法對具有危險行爲的勞動教養人員採取的臨時性完全限制其人身自由的特殊安全措施。在勞動教養工作實踐中，由於有關法規、規章規定的不明確、不具體以及對適用此項措施的理解上的偏差，造成了在實踐中存在適用對象和適用時間上的誤區：其一，在適用對象上，有的認爲禁閉措施是針對具有現行危險行爲的勞教人員才適用的，以致一些基層勞教單位對其他不具有現行危險而又嚴重違反所規所紀，擾亂場所秩序的勞教人員不敢使用該措施，使其沒有發揮應有的作用；有的認爲禁閉措施是一種特殊安全措施，只要是危害場所安全穩定的行爲均適用，以致一些基層勞教單位把本應適用其他措施，不符合禁閉條件的違規勞教人員也進行禁閉處理，客觀上擴大了適用禁閉的對象範圍。其二，在適用時間上，《勞動教養試行辦法》(以下簡稱《辦法》)第二十七條、司法部21號部令《勞動教養管理工作執法細則》(以下簡稱《細則》)第四十二條均規定“禁閉時間不超過十天”。一種觀點認爲，法條上規定的“禁閉時間不超過十天”，是指對適用對象同一違規行爲連續使用不超過十天；另一種觀點則認爲，“禁閉時間不超過十天”理解爲對適用對象的違規行爲一次性審批時間不能超過十天。正是由於法條規定的不明確和執法中理解上的偏差，以及缺乏統一的執法解釋，造成了實踐中存在亂用、濫用的現象。
二、現行勞教法規規章中有關禁閉措施的規定
第一，《辦法》第二十七條第2款規定：“對在勞動教養期間行兇、煽動鬧事或有其他現行危險行爲的，經勞動教養管理所領導批准，可以禁閉。禁閉不得超過十天。”這一規定明確了禁閉措施的適用是針對具有現行危險行爲的勞教人員，同時規定了禁閉措施適用的對象範圍，它包含三種人(對象)：一是在勞動教養期間行兇；二是煽動鬧事；三是有其他現行危險行爲的。可見，禁閉措施的適用範圍就是上述所列三種人。
第二，《細則》第八章就禁閉制度作了更爲具體和詳細的專門規定，並以列舉式明確了禁閉措施的適用對象。《細則》第四十一條規定：“勞動教養人員有下列情形之一的，應當採取禁閉措施：(一)在所內有現行違法犯罪行爲，需移送公安、檢察機關審查處理的；(二)在所內有重新違法犯罪行爲，需要隔離審查的；(三)逃跑被追回，有作案嫌疑需要審查的；(四)有行兇或預謀行兇行爲的；(五)煽動鬧事，聚衆鬥毆的首要分子；(六)多次逃跑或組織煽動逃跑，情節惡劣的；(七)有其他現行危險行爲的。”該條款以列舉的形式規定了禁閉措施適用的七種情形。同時還規定，“如有重大犯罪嫌疑，公安、檢察機關通知勞動教養機關羈押的，也可臨時採取禁閉措施，予以隔離”。第四十二條第2款規定：“禁閉時間不超過十天”。
筆者認爲，禁閉措施適用的範圍和對象是一個問題的兩個概念，範圍是禁閉適用的前提和原則，對象是禁閉適用的補充和具體化，兩者是不能分割的。如果僅以概括性的方式(即具有現行危險的)或只以列舉式的七種情形來適用禁閉措施，一是很容易束縛執法民警的手腳；二是在實踐中可適用的對象也十分有限(許多法定情形在實際工作中並不多見，如《細則》規定的現行違法犯罪、重新違法犯罪以及多次逃跑、組織煽動逃跑等)，從而使禁閉措施的功能和作用不能得到有效的發揮。而如果把禁閉措施定位於一種特殊安全措施來適用，則很容易使適用對象範圍擴大化，造成濫用。因此，要準確適用禁閉措施，就要全面、深刻地理解有關勞教法規、規章中關於禁閉制度的立法精神和規定，正確把握禁閉措施的內涵與外延，明確禁閉措施適用的真正作用和目的。
三、實踐中的“違規操作”
(一)在適用對象上，除了存在認識上的誤區外，更主要的是實踐中遇到的難題。一方面，隨着社會治安形勢的不斷髮展，勞教人員的成份和結構也發生了變化，特別是涉黑、涉暴以及負案在教人員的增多，勞教場所改造與反改造的鬥爭日趨激烈，而現行的關於禁閉措施適用對象和適用時間的規定已明顯不適應當前勞動教養執法工作的需要；另一方面，由於存在空白性規定(如《辦法》第二十七條、《細則》第四十一條中關於“有其他現行危險行爲的”規定)，空白性條款具有很大的主觀性和伸縮性，它所帶來的後果是讓執法民警自己去理解、去適用，或參照有關規定去填補空白。上述原因帶來了禁閉措施適用對象的擴大化，這種適用對象的擴張主要表現在：如對管理中出現的頂撞民警、消極怠工、一般性打架鬥毆、喝酒、和拒絕參加生產勞動，經教育無效的，等等，實踐中的上述表現都成爲禁閉對象。然而，從有關法條中，我們可以很清楚地知道該項措施主要適用對象是“具有現行危險的行爲”，其作用和目的在於預防和遏制可能發生的危險，即把可能或即將發生的危險行爲阻隔、消除在萌芽狀態或未然狀態，以防止危險行爲的發生和升級。預防和遏制可能發生的危險是其主要目的，也是立法的宗旨。可見，實踐中許多勞教場所對禁閉措施的適用已經超越了有關勞教法規、規章的規定，背離了立法精神和本意，從而使其從一種特殊安全措施演變成爲一種帶有懲罰性和強制性的措施。
(二)在適用時間上，由於法條規定的不明確、不科學，造成違規執法。《細則》第四十四條規定：“對被禁閉的勞動教養人員應當抓緊審查和教育疏導，對問題已經查清，現行危險消除的，應及時解除禁閉”。條款中對問題已經查清，現行危險消除的，明確規定應及時解除禁閉。而對未能在禁閉時間內查清問題或消除危險的，卻沒有作出規定，正是這種缺陷，在實踐中造成了執法民警無“法”可依，左右爲難，只好“自由發揮”了。筆者認爲，這種不明確、不科學表現在：一是對涉案待查人員(《細則》第四十一條第(一)(二)種情形以及負案在教人員)的規定。試想，對涉案人員的偵查，無論是公安機關，還是檢察機關，大多案件都不可能在短短的十天時間裏偵查完畢，並採取相應刑事措施，涉案勞教人員一旦知道自己的餘罪或其他重大案情已引起司法機關的`注意，他就很有可能在解除禁閉後鋌而走險，這無形中給勞教場所埋下了重大隱患，其後果可想而知。二是對具有現行危險行爲人員的規定。對具有現行危險的勞教人員的禁閉，如果在規定的法定時間期滿，危險還沒有消除而解除禁閉，豈不是“放虎歸山”所以，實踐中，對上述人員通常勞教所只好規避規定，採取連續審批制(即一次審批十天以內，期滿後再審批)的方法加以解決。
上述超越、規避法條規定的種種情形固然有它合理性(維護場所安全穩定)的一面，但合理畢竟不等於合法。這種實踐中的“違規操作”，不僅損害了法制的統一性、嚴肅性，而且影響了執法的公正性，同時也不符合當前依法治所、依法行政的客觀要求和維護司法公正的法治要求，必須加以改革。
四、改革思路
一是在未來的勞教立法中，應對設置禁閉制度的指導思想和作用進行重新定位。筆者認爲，對禁閉制度的改革必須順應當前國家法治進程及勞教工作的發展要求和確保場所穩定的需要，作出相應調整，不能把它僅侷限於一種特殊安全措施，而應該適當擴展它的功能作用，定位於是一種特殊的安全、懲戒措施。
二是司法部應及時修訂或制定規章，進一步完善禁閉制度。在適用對象上，要根據當前勞教人員的成份和結構變化以及場所改造形勢日趨嚴峻等特點，調整適用範圍，明確適用對象；在適用時間上，要區分不同情況、不同對象，設置酌情條件。如：對具有現行危險行爲的，必須以消除現行危險爲前提；對涉案待查人員，必須給公安、檢察機關以必要的偵查辦案時間，時間設定必須符合有關法律的規定。
三是在當前情況下，可由司法部對現行的規定作出解釋，統一適用，規範執法，使其更具有可操作性。
四是加強執法監督，強化行政監察力度。要從內部監督機制上加以完善，可建立執法過錯責任追究制，以有效杜絕和減少適用不當問題。
五是切實加強民警政治業務學習，加強民警職業道德教育，不斷提高執法水平。要大力開展民警隊伍的政治業務學習和職業道德教育，構築法律信仰，崇尚法治精神，正確認識和理解合法、合理與公正執法的關係，摒棄只片面追求場所安全穩定的錯誤觀念，把合理、公正擺到與合法的同等重要位置，並把它貫徹到依法行政的具體工作中，用高素質的隊伍來確保實現依法行政、公正執法。