桂陽縣位於湖南省東南部，北枕衡山，南臨廣東，自古爲湖湘入粵的通衢要道，有“三湘之屏蕃，兩廣之管鑰”之稱。現轄26個鄉鎮(街道)，面積2973平方公里，人口88萬，是郴州市面積最大、人口最多的縣，也是湖南省縣域經濟十強縣。桂陽曆史久遠，文化厚重，交通便利，物產豐富，享有“八寶之地，千年礦都”美譽。近年來，桂陽縣委、縣政府堅持以科學發展觀爲統領，以“四個全面”的戰略思想爲指導，緊緊圍繞“融入大郴州，加速新跨越，聚力建小康，爭當郴州起飛排頭兵”的目標定位，積極探索桂陽統籌城鄉發展的新思路、新方法、新舉措，走出了一條新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動，生產、生活、生態相互融合，改革發展成果共享的城鄉一體化發展新路子，打造了以“黨委政府爲主導、示範爲抓手、機制爲保障、村民爲主體、基建爲引擎”的統籌城鄉發展的“桂陽樣本”。如何更好地構建城鄉新佈局、展開農村新畫卷?如何更好地發揮統籌城鄉發展的示範效應?2015年1月，受桂陽縣委、縣政府的邀請，湖南省委黨校調研組就此進行了深入調查。通過與縣直主管部門領導及示範鎮村羣衆的座談，以及到太和鎮、荷葉鎮、仁義鎮、樟市鎮等示範鎮實地考察，課題組認爲，桂陽縣統籌城鄉發展工作雖然起步晚，但來勢好，全縣統籌城鄉發展工作盡顯生機與活力。
一、桂陽統籌城鄉發展的主要做法
隨着時間的不斷推移，全面建成小康社會的步伐越來越快，要求越來越高，任務也越來越緊迫。爲此，桂陽縣委、縣政府積極順應形勢，高度重視統籌城鄉發展，強力推進城鄉一體化，圍繞“建設宜居利居樂居幸福桂陽”目標，大力推進城鄉統籌工作，形成了以“黨委政府爲主導、示範爲抓手、機制爲保障、村民爲主體、基建爲引擎”的做法和經驗。
1.堅持黨委政府主導
實踐證明，我國農村的組織形式雖然是自治，但黨委政府若撒手不管，農村要建成全面小康社會是不現實的。黨委政府不僅是城市發展的代言人，而且是農村小康社會建設的引領者，只有發揮黨委政府在統籌城鄉發展中的主導性作用，才能真正實現城鄉區域的統籌發展。從國內的發展經驗來看，黨委政府從規劃、立項、財政、金融、科技、教育等方面創造條件，是實現城鄉統籌發展的基本保證。近年來，桂陽縣委、縣政府十分重視統籌城鄉發展工作，先後制定了《桂陽縣關於加快統籌城鄉發展的意見》、《桂陽縣統籌城鄉發展工作方案》、《桂陽縣規範農村村民建房管理工作方案》等一系列具有前瞻性、操作性、科學性的指導性文件及實施辦法，並通過不斷加強實質性引導與資金的投入，加快城鄉統籌發展步伐。2014年，爲打造“六鎮十村一線”，實行資金“以獎代補”，建立了“政府引導、市場運作、社會參與”的多元化投融資機制，縣財政累計投入統籌城鄉發展示範建設資金2億元，撬動社會資金6億元，真正發揮了黨委政府在統籌城鄉發展中的主導與牽引作用。
2.注重典型示範帶動
應該說，目前各級政府統籌城鄉發展的財力是非常有限的。如何把有限的財力用好?這是需要認真思考的一個問題。如果是撒胡椒麪、面面俱到，就像把一把沙子撒到大海里，難以激起一點漣漪，很難看見變化。但若把有限的資金集中起來使用，就像握緊拳頭集中用力一樣，往往能產生立竿見影的效果。桂陽縣是郴州市面積最大、人口最多的縣，如果短時間內在全縣26個鄉鎮都投入資金來推進統籌城鄉發展工作，其結果是可想而知的。爲此，桂陽縣委、縣政府集中有限的財力進行示範帶動，通過示範鎮村建設以發揮榜樣的力量，通過以點帶面極大地推動了全縣統籌城鄉發展的工作。2014年，縣委、縣政府遵循“新煙區、新農村、新生活”的發展理念，按照“政府主導、鎮村主體，因地制宜、分類指導，統籌規劃、分步實施，典型示範、逐步推進”的原則，突出重點、點面結合、以點帶面，着力推進“六鎮十村一線”示範建設。“六鎮”即通過對流峯鎮、太和鎮、敖泉鎮、樟市鎮、仁義鎮、荷葉鎮進行提質改造，積極發展特色鎮，做大做強中心鎮;“十村”即完成邱家、中留、白雲、桐子坪、岸村、塘家門、糯粉、球村、漕溪、火田等十個村莊建設，形成新村新景、新風新貌;“一線”即規範村民建房示範線建設，對郴桂嘉公路沿線可視範圍內的村民住房按湘南民居特色進行全面改造。從正式啓動到基本建成僅僅半年多時間，就使得示範鎮村的舊貌換了新顏，道路平整油化了、廣場亮堂了、綠樹成蔭了、村容整潔了、房屋變得美輪美奐了，可謂一路風光看不盡，美麗鎮村入畫卷。更爲重要的是，通過“六鎮十村一線”的成功引領，大大激發了其他鎮村幹部及廣大羣衆的積極性，2015年，積極爭取示範鎮的有11個、爭取示範村的有60多個，從而產生了統籌城鄉發展的強大“示範效應”。
3.加快推進機制創新
推動統籌城鄉發展工作，必須有良好機制作保障。近年來，桂陽縣委、縣政府從縣情出發，在推動統籌城鄉發展工作特別是在“六鎮十村一線”示範建設中探索出了一些富有桂陽特色的運行機制。主要包括集體簽名的申報機制、擂臺比武的遴選機制、規範統一的空心村改造機制、村民主體的拆遷機制、定期督查的考覈機制、末位表態的倒逼機制、競爭淘汰的退出機制、以獎代投的扶持機制，等等。每一個機制都有具體內容和深刻內涵，都發揮了實實在在的作用。比如，《桂陽縣2014年統籌城鄉發展“六鎮十村一線”示範建設實施方案》規定：按照周調度、月督查、季獎罰、年考評的辦法，將“六鎮十村一線”示範建設工作納入縣直部門、相關鄉鎮(街道)年終綜合考覈的重要內容，作爲加減分項目，根據工作推進情況相應進行加分或扣分。每個季度對示範鎮建設進行考覈排隊，對排名第一的示範鎮獎勵建設資金50萬元，對排名倒數第一的示範鎮罰款50萬元;對連續兩次(兩個季度)排名倒數第一的示範鎮相關責任人進行問責，等等。正是運用這種具有操作性和激勵性的靈活機制，極大地推動了“六鎮十村一線”的建設，真正做到了上下一條心、全縣一盤棋。
4.突出村民主體作用
統籌城鄉發展，關鍵還是要發揮鄉鎮村民的主體作用，切實調動村民的主動性與積極性。桂陽縣在推進統籌城鄉發展的工作中，充分挖掘鎮村的潛力、調動村民參與的積極性、能動性、創造性。比如，在“六鎮十村一線”的遴選中爲了突出村鎮的主體作用，創造性地提出“三有三無”、“三好三不”准入門檻，並按照這一條件篩選出納入示範村的正式名單。“三有”，即有村民建設理事會、有村民請願承諾書、有建設籌資方案;“三無”，即無廢棄雜房、無旱廁、無裸露垃圾;“三好”，即村組班子好、產業發展好、示範效果好;“三不”，即拆房不補、用地不補、施工不阻，拆房徵地補償由各自然村自行解決。正是充分發揮村鎮主體作用，並通過公平競爭，最終由村民積極性最高、準備最充分、符合“三有三無”、“三好三不”原則的村鎮成功入選“六鎮十村一線”示範點建設。在這一過程中，由於充分體現了村民的積極性、主體性，最終成功實現了四大轉變：示範村建設由“要我建設”向“我要建設”轉變;村民建房由“要我規範”向“我要規範”轉變;廢棄雜房拆除由“求你拆”向“自願拆”轉變;示範村確定由以前“領導定點”向由“村組爭取”轉變。“六鎮十村一線”的示範點建設由於做到了因地制宜，充分利用了每個村鎮各自不同的人文景觀、自然生態、山水田園、建築風情，打造出具有湘南文化特色、桂陽風格個性的美麗鎮村，形成了各有特色、各有亮點，創造了可複製、可推廣的示範典型。比如，太和鎮街道靚麗，流峯鎮擴容提質後人氣俱增，樟市鎮文化休閒廣場氣勢恢宏，三關村邱家自然村房屋美輪美奐，白雲村正立、烏珠石自然村綠意盎然生態好……可以說，“三有三無”、“三好三不”原則是統籌城鄉發展的一大亮點，也是發揮村民主體作用的集中體現。
5.打造基礎設施引擎
目前，桂陽縣已經基本形成以“縣城爲龍頭、小城鎮爲紐帶、社會主義新農村爲支點”的多層次城鄉統籌發展格局，其中加強基礎設施建設是重要引擎。具體說來，主要包括三方面：一是加大縣城基礎設施建設力度。按照“融郴(郴州)達江(舂陵江)”的戰略方向和“城(縣城)園(園區)互動”的建設理念，以組團式發展爲主要模式，加快推進城東兩型新區、共和工業新區和舍市濱江新區等組團建設，快速拉開40平方公里、40萬人口規模的城市骨架，構建“一中心多組團”的城市發展格局。深入推進“大縣城”擴容提質戰略，拉大框架、完善功能、優化環境、提升品位。全面完成主幹道油化、綠化、亮化及人行道硬化、街景改造、背街小巷改造和出城道路亮化，加快城中村和棚戶區改造。加快縣城交通、供水、市政公共設施、公共服務和生態建設等向農村延伸。着力構建現代交通網絡體系，積極配合啓動桂寧高速公路桂陽段建設，加快推進廈蓉高速公路連接線、X090線、X055線等幹線公路建設，啓動桂嘉公路改造、桂江大道建設工程，全面完成撤併鄉鎮間的重要連接路網建設，進一步提升完善貫通內外、連接城鄉的綜合交通體系。二是科學推進小城鎮建設。重點支持舂陵江、正和等區域重點鎮建設，打造好流峯、太和、樟市、敖泉等省市級中心鎮、特色鎮和示範鎮。三是有序推進鄉村公共基礎設施建設。堅持公共財政投入向農村傾斜，公共基礎設施建設向村鎮延伸。努力把西水村打造成全省一流的新農村建設亮點工程和全市城鄉發展一體化示範樣板。突出“點亮工程”和環境整治兩大重點，徹底改變農村髒、亂、差、暗現狀，努力破解制約農村經濟社會發展的瓶頸。
二、桂陽統籌城鄉發展存在的問題
近年來，桂陽縣委、縣政府帶領全縣人民創造的統籌城鄉工作成績令人矚目，特別是示範鎮村建設的經驗吸引了很多兄弟縣市來考察學習。但要清醒地認識到，目前桂陽在統籌城鄉發展工作中也還存在一些亟待解決的問題。
1.統籌覆蓋不全不勻
中央提出“統籌城鄉發展”，針對的主要是城鄉“二元結構”，實質是給城鄉居民平等的發展機會。所謂“統籌”就是統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態文明建設;統籌城鄉規劃建設、基礎設施、公共服務、產業發展、管理制度、城鄉收入分配，等等，最終形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係。近幾年來，桂陽縣高度重視統籌城鄉發展工作，專門下發了《中共桂陽縣委桂陽縣關於加快統籌城鄉發展的意見》(桂發[2013]6號)，並明確提出了五方面“統籌”具體工作要求。但在實際操作過程中，由於缺乏具體實施細則，以致存在統籌覆蓋不全、統籌力度不均勻的問題。具體而言，目前統籌城鄉發展工作精力主要集中在示範點建設、村民建房及基礎設施建設，而在統籌城鄉管理、教育、金融、戶籍、公共服務等方面還着力不多，此外，其他非示範鎮村的統籌工作準備還不太充分。總的來說，桂陽的城鄉統籌工作還處於初始階段或起始時期，正因爲如此，很多示範村鎮的年輕村民大多不願留守村莊而願意外出打工，變得漂亮的村莊僅剩老人、小孩守護。所以，“統籌城鄉發展”既要統籌城鄉基礎設施建設，又要統籌城鄉產業發展、城鄉環境衛生、城鄉教育等等，特別是統籌城鄉教育提升廣大村民的素質更是當務之急。換言之，統籌城鄉發展既要注重光鮮外表的打造，更要重視內涵式發展，否則統籌城鄉的實際社會效果往往會大打折扣。桂陽的這種情況在全國各地統籌城鄉發展工作中都不同程度存在着。隨着示範鎮村不斷增多，桂陽的統籌覆蓋面應該會不斷擴大、統籌力度也會不斷加大。
2.統籌資金不足不活
“示範建設本身重在資金，難也在資金”。示範鎮村建設是一個民生工程，讓老百姓得到了實惠，然而如何籌集足夠的建設資金是擺在統籌城鄉發展建設者們面前的一道現實難題。一是資金投入數量不足。由於“六鎮十村一線”示範村鎮建設極大地調動了其他鎮村的積極性，這就意味着今後每年都要繼續加以推進。2015年縣經濟工作會議已經提出要求，要“確保示範建設可持續、可複製，再完成6個示範鎮、15個示範村建設”。按照現有模式和相關配套資金政策，如果在26個鄉鎮(街道)推廣複製示範鎮村建設，至少需要政府投入50億元，這對於縣財政來說無疑是一個巨大的負擔。以荷葉鎮爲例，該鎮鎮區街道多、路線長、工程量大，除縣財政配套1500萬元外，資金缺口還有2000多萬元。二是資金投入速度太慢。在調研中我們瞭解到，示範鎮建設中的一大難題是資金投入速度過慢。例如，荷葉鎮的鎮區提質改造已投入約3700萬元，除縣財政配套的資金已安排到位外，鄉鎮自籌資金難以落實，大多由承包方墊付，直接影響民工工資的支付，以致鎮政府在年前不得不緊急籌措60萬元資金用以支付民工工資。三是民間資金進入渠道不多。2014年桂陽城鎮居民人均可支配收入22825元，增長11.3%;農村居民人均可支配收入11229元，增長10%，均超過郴州的平均水平，這說明桂陽縣民間資金的實力是很強的，然而到目前爲止，民間資金參加統籌城鄉工作的積極性並不是很高，許多資金還持一種觀望態度，亟須加強政策引導。可以這樣說，多方籌措資金，盤活資金市場，是進一步推進統籌城鄉發展迫在眉睫的工作。
3.統籌支撐不深不力