摘要：關注民生，努力使全體人民“住有所居”，是我國當前面臨的一項重要任務。在目前房價過高的形勢下，加強廉租房制度建設，一方面能夠爲解決城鎮居民中低收入困難家庭的住房困難問題提供製度保障，另一方面也能夠對拉動經濟發展、擴大就業、帶動關聯行業發展、增加未來市場房屋供應量帶來促進作用。各級政府應抓牢國家大力發展保障性住房的機遇，主動進行供給干預，解決瓶頸制約，逐步完善廉租房保障體系，最終讓缺房而又買不起高價房的百姓都能爲廉租房所覆蓋。
關鍵詞：社會保障;廉租房;機遇;對策
一、現階段廉租房建設情況與制度分析
爲應對國際金融危機對我國造成的負面影響，中國政府出臺了一系列拉動經濟、保增長、擴內需的政策措施，其中關於廉租房建設的一系列決策尤其引人關注。黨的十七大報告明確指出，要着力保障和改善民生，努力使全體人民住有所居。2008年11月，國務院出臺擴大內需、促進經濟增長的十條措施，其中第一條措施就提出加快建設保障性安居工程。加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造，實施遊牧民定居工程，擴大農村危房改造試點。2009年12月8日結束的中央經濟工作會議，再一次明確“加強廉租住房等保障性住房建設”。這些都爲我國廉租房建設提供了較好的政策環境。
但是在我國積極發展房地產市場的大環境下，廉租房建設推進還普遍存在較爲緩慢的情況。全國人大常委會發布的《關於保障性住房建設項目實施情況的調研報告》顯示，在中央預算安排的重大公共投資項目中，保障性住房建設進度緩慢，截至2009年8月底僅完成投資394。9億元，完成率爲23。6%，不足四分之一。一些地方由於配套資金不到位和徵地、拆遷等前期工作準備不足，可能難以完成2009年的建設計劃。這種狀況表明，我國地方政府用於保障住房的實際能力與社會巨大的現實需求之間還存在很大差距。筆者認爲，困擾廉租房建設踟躕不前有其深刻的制度原因。
1、土地和資金瓶頸制約廉租房制度實施
廉租房建設一般有兩個條件，一是土地，二是資金，這二者構成了廉租房建設的瓶頸。就土地而言，城市用於建設的用地總量是確定的，爲了降低成本，用於建設廉租房的土地必須是劃撥而不是出讓，但是如果用於建設廉租房的土地劃撥多了，那麼用於出讓而獲得財政資金的土地就會減少。這對於各級政府來說是一個兩難問題。政府面臨着是急於取得城市各項發展急需的資金，把這些資金用於投資建設，加快本地區的GDP增速，還是放棄這個利益，給老百姓無償建房，同時又貼進去更多資金的兩難處境。就資金而言，作爲地方主要財政收入的土地出讓金及公積金增值收益是廉租房建設的主要資金來源。如果沒有強有力的法律約束，地方政府註定會缺乏提供資金的動力，繼而會造成房源難以爲繼並形成惡性循環。這種狀況在現實情況下是難以避免的。
另外還有一個重要的情況就是廉租房源的供應量和當地的房價成反比，供應越多，房價就越不可能上漲，這也意味着也越不可能爲當地政府帶來更多的稅費收入。另外，在廉租房建設過程中，公共住房的購建和維修、租金補貼等都需要有大額、穩定、持續的資金作保證。因此，我國雖然在很多城市建立了廉租房制度，但由於城市土地資源的有限，城市財政預算安排資金的不足以及缺乏其他穩定的廉租住房資金來源渠道，廉租住房制度實施面臨着許多困難。
2、廉租房准入與退出機制尚未完善
(1)廉租房准入機制尚不完善。廉租房准入機制尚未解決租住標準的制定、申請資格的認定這兩個技術性問題。廉租房的現行保障對象的確定是根據建設部2005年制定的《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審覈及退出管理辦法》的有關條款。該辦法規定申請廉租住房保障的城市家庭應具備一系列條件：申請保障家庭其人均收入應符合當地結合當地實際制定的收入標準;申請保障家庭現在的人均住房面積應該符合所在地政府確定的面積標準;申請保障家庭成員中最少要有一人是非農業常住戶口;申請保障的家庭成員之間應該具有法定的撫養、扶養或者贍養關係以及符合各地結合當地實際制定的各自的保障標準。根據這些標準，我們國家現在的廉租房保障對象，約佔整個城市家庭的十分之一左右。國務院在2007年下半年頒佈的《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中計劃到2010年即“十一五”規劃期末，將廉租住房制度保障範圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭。城市最低收入住房困難家庭和低收入住房困難家庭二者合計達整個城市家庭的五分之一。隨着覆蓋面的擴大和實現日期的日益臨近，廉租房保障任務的壓力也越來越大。不完善的`廉租房准入機制爲廉租房建設發展設置了障礙。
(2)廉租房退出機制尚不完善。廉租房退出機制必須進行科學的設計，以避免有人從中謀取不當利益。這是因爲廉租住房的市場租金有可能存在巨大的利益差價，這也意味着其中具有巨大的獲利空間。廉租房保障對象即使在最嚴格的審批程序下獲得廉租住房，也有可能冒着道德風險謀取利益並將其所得用於改善其基本生活條件。如何防範和避免這種現象的發生，在滿足保障目的的同時，又不至於使廉租房成爲新的牟利工具，這是廉租房保障制度設計時應予考慮的重要內容。然而目前我國廉租房退出機制還存在許多不完善的地方，從而影響廉租房建設的發展。
3、保障對象覆蓋率偏低，城鄉一體化保障體制缺失
根據《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》規定，廉租住房主要解決最低收入家庭的住房困難。按照中國統計年鑑採用的城鎮家庭收入分組方法，最低收入家庭占城鎮家庭總戶數的10%。這種方法只能測算出最低收入家庭的大致數量範圍，無法提供具體哪些家庭是最低收入家庭。這也就是說，最低收入家庭實際上只具有概念意義，沒有明確指向，因而無法具體指導廉租住房政策的實施。在各地實踐中，在沒有其他更科學的衡量標準的情況下，城市居民最低生活保障金提供了一個判定城市居民貧困程度的收入標準。這對於在短期內確定廉租對象提供了極大的便利。但是，廉租對象普遍被限定在城市低保戶範圍之內，這在一定程度上縮小了廉租住房保障對象的範圍。
而如果將廉租住房保障範圍引申開來，可以擴展到弱勢羣體。我國目前對社會弱勢人羣並沒有一個權威的定義。
如果從覆蓋的範圍來看，應包括城市化進程中出現的許多新的階層，如城市務工人員(包括打工者和農民工階層)、城市框架拉大過程中出現的失地農民、城市失業或無業人員等羣體。這些階層的出現是多種因素共同作用的結果。隨着我國社會變革的逐步加快，許多不確定因素會造成這個社會邊緣羣體的逐步擴大，這是我國經濟轉型期遇到的必然問題，作爲在各項保障制度中擔負重要作用的廉租房保障制度，尤其要未雨綢繆，科學規劃設計。
二、現階段實施廉租房制度的對策與建議
1、要充分認識到廉租房建設的政治社會影響，將民心工程做實做好
當前國家爲應對國際金融危機的影響，正在大力向民生行業轉移投資，儘快讓投資見到效果。讓投資發揮最大的效益是政府着力考慮的問題。廉租房建設正是具有大量吸納資金、創造大量就業機會、改善人民生活、帶動大批產業發展的重要作用。因此，各級政府要提高認識，踐行執政爲民理念，進一步強化責任意識和公共服務意識，加快從重視住房經濟拉動功能向重視住房民生保障功能的轉變，保護廣大羣衆的基本權利，將廉租房建設作爲“民心工程”抓實抓好。要加快建立符合科學發展觀的政績考覈體系，在督促地方政府加大廉租房建設問題上，將廉租房制度的執行情況作爲考覈地方政府執政業績的一項重要指標。
2、努力爭取中央資金支持，完善地方各項配套措施
從經濟學角度來看，投資開發房地產既要有需求效應拉動經濟增長，又要有供給效應。若投資開發房地產不能產生有效需求效應，高價商品房不能及時賣出，會加劇存量房積壓，與經濟的長遠良性發展預期背道而馳。而廉租房建設恰恰具有產生巨大需求效應的先天優勢。在我國，廉租房存在巨大的廉租房消費羣體是毋庸置疑的。現階段加強廉租房建設，加大廉租房的供給可以使其對拉動經濟增長的乘數作用加大。各級政府要清楚地認識到，加大廉租房建設是現階段擴內需、保增長的最快捷路徑。目前，國家已將住房保障作爲刺激和發展經濟的重要手段，中央財政三年內將拿出2800億作爲保障房資金陸續投入。地方政府爭取到中央這部分投入後加上地方投入和銀行貸款，可以對地方固定資產投資和GDP起到明顯拉動作用。而廉租房建設需要國民經濟中許多部門和行業提供物質資料，這也拉動建材、設備、五金、燃料動力等許多物資生產部門和服務行業的產品生產和勞務提供。因此，各地政府要大力爭取國家資金對本地廉租房建設的支持，使地方配套措施到位。
3、加大政府主動介入力度，變需求保障爲供應保障
政府加強廉租房保障的途徑簡單說來有兩種，即對需求方進行保障，或對供應方進行保障。對需求方進行保障就是對政府確定的廉租房保障對象發放補貼，但其有效前提應是有充沛的可租房源，否則在房源供應不足的情況下，會引發房價和租金的上漲，甚至會導致政府不得不再次調高補貼標準。因此，在當前房地產剛性需求日益加大的情況下，各地應普遍採取保障供應的政府介入方式。在對供應方進行保障供應上，主要是以實物配租爲主。政府有兩種方式可供選擇。其一是政府直接組建保障性建設公司，以住宅生產者的身份直接從事廉租房生產，按特定的價格出租給保障對象。
此方式能快速有效地將政府政策落實，並直接干預整個房地產市場的供需情況。在此模式下，河南省鄭州市的住宅投資公司已在全國率先進行了嘗試。其二是在本級財政較爲緊張的情況下，政府可有選擇地吸納社會資金進入廉租房建設領域。政府可制定政策爲發展商提供補貼，由發展商爲特殊主體提供廉租房源，政府在建設階段和其後的經營階段爲發展商提供稅收和相關規費減免，在微利的條件下倡導企業的社會責任，樹立企業形象並加以宣傳倡導。
4、政府要引導社會形成正確的消費理念，穩步推進多層次保障體系建設
政府要善於引導社會的住房消費理念，明確住房保障制度保障的是居住權而不是產權，即首要解決的是有房住的問題。因爲即使在發達國家住房供應體系中，低端的供應主要還是通過租賃方式實現的。廉租房制度能夠剔除有更高支付能力的家庭購買住房產權需求和追求資產升值的投資性購房需求的介入，又不對房地產市場造成衝擊，可以說，它是目前最有效的住房保障模式。廉租房制度也可以通過保障性房源的封閉運行和重複循環利用，提高政府住房保障投入的利用效率。因此，對於有購房需求而一時還沒有支付能力的家庭，政府應當鼓勵其先租後買，量力而行。同時，政府還要綜合運用經濟適用房、住房公積金、雙限房、週轉公寓等多種保障措施，建立行之有效的住房保障體系。
5、逐步擴大廉租房保障範圍
隨着國家民生政策的不斷深入，廉租房保障對象的範圍也應隨之不斷擴大。必須根據各地居民的實際收入情況確定廉租房保障對象。對於那些在城市中憑一己之力買不起房而又無資格享受廉租房保障的所謂“夾心層”和來自農村貧困地區並在城市擔當髒、累、差等工作的外來人員，政府不能將之排斥在廉租房保障對象之外。解決這些弱勢羣體的居住困難，需要多方努力。既要創造較多的就業機會，又要解決其生存環境問題，因此，廉租房保障體系的設計要適當超前，逐漸擴大廉租房政策的覆蓋面，逐步在新的環境下達到更高要求的“應保盡保”。
6、抓緊制定廉租房制度的法律法規並完善配套機制
任何一個制度設計，都是要取得最後效果與設計目標的高度統一。因此，可持續的住房保障體系，既要依據現實，又要着眼於未來。各地要抓緊制定相應配套措施，如廉租房管理機構的建立完善，建立公平科學的准入制度、輪換制度，廉租房資金的監管與使用，廉租房源的確定，政策宣傳與監督管理等等。在這些制度中尤其應注意的是，廉租房制度建設應盡力避免經濟適用房的負面影響。要制定符合本地實際的廉租房保障對象標準，包括合理劃分最低生活保障線，入戶調查與統計，保障對象的甄別與公示;要堅決防止政策執行中的偏差，從而避免廉租房成爲權力尋租的工具，造成新的不公平，同時避免出現整個社會保障體系中很容易出現的“道德風險”。
以人爲本、關注民生已成爲構建社會主義和諧社會的主旋律。只有堅持以政府爲主導，協調各方，建立起完善的社會住房保障體系，才能使不同層次收入的居民都能享受到社會經濟發展的成果，並推動社會和諧、穩定發展。各級政府應該把積極推行廉租住房制度當做一項民心工程來抓，想方設法籌集資金，最大限度地多建設廉租住房，並逐步擴大廉租住房的覆蓋面，最終讓缺房而又買不起高價房的百姓都能爲廉租房所覆蓋，提高人民的生活水平，提高國民的幸福指數。這是政府的職責所在。
參考文獻：
[1]厲以寧.中國住宅市場的發展與政策分析[M].北京:中國物價出版社, 1999. 12.
[2]謝伏瞻等.住宅產業:發展戰略與對策[M].北京:中國發展出版社, 2000. 6.
[3]鄭功成.社會保障學[M].北京:中國勞動社會保障出版社, 2005.15—37.
[4]文林峯.城鎮住房保障[M].北京:中國發展出版社, 2007. 4.
[5]趙亞平.加大保障性住房建設的戰略思考[J].市場論壇, 2009,(2).
[6]黃衛華.商品房與社會保障性住房協調發展對策[J].中國房地產, 2009,(5).
[7]王君,溫彥軍.加緊構建住房保障體系加快建設和諧社會進程[J].山西高等學校社會科學學報, 2006, (3).
[8]吳盛光.社會保障性住房公共政策的亮點、難點與基點[J].上海房地, 2007, (12).
[9]陳小安.保障性住房建設亟需解決的幾個問題[J].特區經濟,2008, (6).
[10]孫功苗,湛泳.城鎮住房制度改革與收入分配[J].求索, 2005,(6).