在我國，工程建設項目主要包括基本建設項目和更新改造項目。更新改造項目是指對企業、事業單位原有設施進行技術改造或固定資產更新的輔助性生產項目和生活福利設施項目。對於鐵路系統來說，更新改造項目對於既有鐵路挖潛增效，強化基礎設施質量，保障生產運輸安全有着至關重要的意義和作用。在鐵路建設大發展的前提下，建設管理由粗放型向精細型過渡，由傳統管理向科學管理過渡，強調依法合規建設，加強和規範更新改造工程管理亦是必然。和基本建設工程不同，更新改造工程有其自身特點，在管理方面相對缺乏完備、具體的管理制度，致使在規範管理的過程中會遇到更多的問題。更新改造工程一般投資規模較小，絕大部分以鐵路局作爲管理的主體，局屬基層單位爲負責實施的主體。本文對鐵路局在規範更新改造工程管理過程中遇到的問題進行了簡要的分析和探討。
一、規範更新改造工程管理的意義
更新改造工程投資規模相對較小，工期短，見效快，對於鐵路系統技術改造或裝備更新有着極爲重要的現實意義，同時對於改善職工生產、生活條件也有很重要的社會意義。鐵路系統多年的機構調整，尤其是撤銷分局以後，更新改造工程管理的有關辦法沒有及時得到完善，管理方式方法相對較爲粗放，與當前的要求已不相適應，規範更新改造工程管理已勢在必行。在鐵路局更新改造工程管理的過程中，規範管理兩個重要的方面一是建設程序，即按程序實施更新改造項目，二是加強資金的監管，更新改造資金有限，工程投資規模較小，在資金使用的管理方面容易忽視。
二、鐵路局更新改造工程的特點
1．投資規模較小，且項目投資規模相差懸殊。納入路局更新改造計劃中的項目，十幾萬至數千萬不等。2．涉及工程類別多，不僅包括鐵路線上各專業設備改造、還涉及和運輸生產相關的生產、生活各方面的內容。3．建設工期短，因其投產後見效快，一般對工期要求比較高。4．工程項目數量多，由於鐵路局下屬單位較多，每年需完成的更新改造工程的數量較多，可達數百項。5．工程管理涉及部門多。建設單位衆多、工程參與配合單位較多。上述特點體現了鐵路局更新改造工程管理的複雜性和規範管理的難度。
三、更新改造工程管理的問題及分析
鐵路局更新改造工程較多，多以基層站段作爲建設單位，而基層站段的主要職能是運輸、生產管理，在工程項目管理上缺乏培訓和相關經驗，也必然存在一些問題。在更新改造工程的實施納入建設系統管理，推行建管分開的前提下，如何做好更新改造工程的管理，需要我們在實踐中不斷探索。下面僅就工作中遇到的問題總結分析如下:
(一)規範前期工作至關重要
鐵路局層面的管理一般是計劃部門負責更新改造的前期工作管理，即立項決策和勘察設計階段的管理，建設管理部門負責工程實施和竣工驗收階段的管理。如果前期階段的管理不到位、不規範或者滯後於實施，將給實施階段的管理帶來諸多問題。前期工作的質量對工程實施階段至關重要。前期工作不到位，如調研不充分、設計深度不足，設計審查不嚴等，將給工程建設實施帶來很多問題和難度。要搞好更新改造工程管理計劃部門和建設管理部門應統一思想、步調一致，方能達到良好的管理效果。
(二)不按程序實施的問題
程序是指工程項目實施過程中各項工作必須遵循的先後順序，體現在立項決策、勘察設計、工程實施、竣工驗等各個階段，各個階段內又有相應的具體程序。程序是依法合規建設的基礎，也是工程安全、質量有力的保障。更新改造工程因投資小、工期短、需求迫切等特點，存在程序意識不強的現象。在現實工作中，存在可行性研究或設計概(預)算尚未批覆、未簽訂施工合同即行開工的現象，存在變更設計先實施後審批的現象，這些都是違反程序的做法。一方面有工期緊、相關批覆工作滯後的原因，一方面是程序意識不強的原因。另外，還存在由於應急等特殊情況導致部分項目無法按程序實施的問題，可行性研究、設計審查等相關批覆無法及時下達，致使項目的招投標等建設管理程序難於實施，項目管理和過程控制難度加大。更新改造工程管理程序與工作實際不適應也是程序執行難的原因之一。基本建設的程序在更新改造工程方面並不完全適用，鑑於鐵路局管理的更新改造工程的特點，要制定與之相適應的管理程序，可行才能做到可控。
(三)招投標的法制意識須強化
各相關管理部門須共同強化招投標的法制意識，更新改造項目涉及範圍廣、部門多，一些單位招投標法制意識不強，易發生應招標的項目未履行招標程序的情況。長期以來，鐵路更新改造工程項目自建、自用、自管的情況較多，應急性質的工程較多，具體哪些項目必須履行公開招標程序，應按照國家有關法律法規進行確定。2012年2月1日起，《中華人民共和國招標投標法實施條例》開始施行。在招投標方面，鐵路局相關管理部門應對相關法律、法規進行深入研究，依法確定必須招標項目的範圍。只有明確了招標項目的範圍才能落實好招標工作，同時應制定工程採用非招標方式的審批程序，嚴格落實審批制度。
(四)工程監理制度落實不到位
更新改造工程如何落實監理制度，這需要我們根據國家有關法律法規結合鐵路更新改造項目實際情況制定具體辦法。基層單位對監理制度重視不夠，聘請監理的意識不強。概算內有監理費用，往往挪作他用或不用。鐵路更新改造工程投資規模從十幾萬元到數千萬元不等，從實際執行的效果看，如果要求所有的更新改造工程都實行監理制落實難度很大，尤其是投資較少、相對簡單的項目。項目投資少，按相關取費標準批准的'監理費用低，達不到監理公司的利潤收益，監理公司不予監理的現象也較多。按照2001年1月建設部頒佈的《建設工程監理範圍和規模標準規定》，項目總投資3000萬元以上及學校、影劇院、體育場館項目屬必須實行監理的項目之列。鐵路局更新改造工程可按照有關法律法規，結合自身實際制定實行監理制的有關規定。
(五)合同管理不規範
合同管理存在的主要問題是:一，拆分合同，規避上級審批程序;二，合同相對方資質審查不嚴，實施的項目超出相對方資質範圍;三，先行實施後補合同;四，三是部分合同條款不完備，如施工合同無具體工程量，無質保金約定等。發生上述問題的主要原因是長期以來的粗放管理導致對合同管理重視程度不夠，相關管理人員業務水平不高。在合同管理方面，應推行合同範本，在很大程度上可以減少合同糾紛和風險。
(六)概預算管理不到位
更新改造項目管理方式一直較爲粗放，在資金使用方面體現在一些基層單位缺乏按概(預)算批覆管理與使用資金的意識。尤其對於投資規模相對較小的項目，各章節費用不清，往往存在通過一份施工合同支出全部投資的現象，如將建設單位管理費、監理費等甲方費用簽入施工合同。同時還存在不按合同約定扣留質保金等問題。要做到合理使用資金，必須樹立按概預算管理與使用資金的意識，專款專用，杜絕違規挪用、擠佔資金。
四、規範更新改造工程管理的措施
鐵路局更新改造工程管理方面存在的問題既有鐵路局層面的原因，也有基層站段的原因。基層站段作爲更新改造工程的建設單位比較普遍，存在問題也較多。如果由專門的工程項目管理機構去實施鐵路局全部的更新改造工程，一是對既有設備管理單位的協調難度大，更主要的是會影響更新改造工程的年度完成效率，尤其是在每年更新改造工程較多的鐵路局。結合目前實際情況，要規範工程管理應從以下幾個方面着手:
(一)加快更新改造工程管理制度的健全和完善，做到有“法”可依
基本建設工程，投資規模大、建設週期長，從國家到鐵道部有比較完善和全面的管理依據可循。更新改造工程在管理方面的法規、制度相對缺乏，而且各個行業各有其特點，完全按照基本建設的有關規定去管理更新改造項目在很多方面不適應實際工作。這就需要鐵路局的管理部門依據有關法律、法規和規章進行深入的專題研究，在依法合規的前提下，制定適合鐵路局工作實際的管理制定。更新改造工程管理有其自身特點，有別於基本建設工程，在制定更新改造工程有關管理辦法和制度時，應充分考慮更新改造工程的特點，管理方面的規範要和實施效率統籌兼顧。在管理程序、招投標、工程監理、驗工計價、竣工驗收等方面應結合實際情況制定切實可行的管理辦法。
(二)規範更新改造工程建設程序，嚴格按程序實施
程序也就是工程實施的順序、步驟，包括前期階段、實施階段和竣工驗收階段。規範程序的前提是制定可行的程序，如果制定的程序不適應實際工作，其執行的效果也不會理想。鑑於鐵路局更新改造工程的特點，可按照工程規模和性質分類制定管理程序。明確各個階段的步驟、審批程序，做到環環相扣，上一環節未結束不得進入下一環節，做到有序實施。對於應急性質的工程應有相關的管理程序。
(三)做好工程前期工作
一是規範前期工作管理程序，可行性研究、設計審查等環節不缺失，相關批覆手續齊全;二是深入細緻開展前期工作，避免出現調研不充分，設計深度不足等問題，爲工程實施階段和驗收階段創造良好的條件。建管分開並不是簡單意義上的前期階段和實施階段管理職能的分開。“建”主要包括立項決策、勘察設計、工程實施和竣工驗收四個階段;“管”應該是四個階段的全面管理，不僅僅是實施階段，包括立項決策和勘察設計，即前期階段的管理。前期工作不規範、不到位，將給工程實施帶來諸多問題。另外，前期工作中應研究工程後期運營管理模式等問題，包括明確接管使用單位。實際工作中存在接管使用單位不明確、運營管理模式不明確就開工建設的情況，給竣工驗收和交接工作帶來很大難度。
(四)加強規範更新改造工程管理的宣傳，樹立依法合規建設的意識
鐵路部門的更新改造工程管理是一個系統工程，從前期立項到竣工驗收，需要各個層面各個部門的有機聯動，各個管理部門和實施單位都必須樹立依法合規建設的意識，纔能有效落實相關管理制度。
(五)加強對相關管理人員的培訓和指導
多年粗放管理模式下形成的習慣做法，需要通過加強專業培訓和指導來進行規範。尤其是基層站段，以運輸、生產管理職能爲主，在更新改造工程建設方面缺乏專業管理知識，而且也需要其內部計劃、合同、工程、財務等各管理部門之間形成良好的協作機制。