摘要：行政公益訴訟，又簡稱爲行政公訴，是指公民認爲行政主體行使職權的行爲違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關係，但爲維護公益，而向特定機關提出起訴請求，並由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現實之需要，也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。本文首先從保護環境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設施等公共財產利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現實必要性；進而從社會公共性權利的司法保護、私人力量對行政權的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎；接着本文闡析了行政公益訴訟的內涵，並着重從其中的幾個大方面去把握之。
關鍵字：行政公益訴訟 直接利害關係 公共利益
一、建立行政公益訴訟的現實必要性
在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現實必要性。具體來說，主要體現在三個方面：
第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關於市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作爲的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在於，我們沒有可靠的公益訴訟制度。
第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發行爲，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。羣衆多方尋求幫助，但苦於投訴無門。有關部門皆以該開發行爲沒有直接侵害個人利益爲由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此衆多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。
第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出於追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋樑、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋樑倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。爲此，應儘快建立公益訴訟制度。
二、行政公益訴訟之法理基礎
任何一種制度的建立和發展都必須有其自身的理論基礎作爲支撐，否則它就會成爲空中樓閣。行政公訴的法理基礎如下：
（一）社會公共性權利的司法保護
社會公共性權利是公民權利的延伸。公民權利以及社會公共性權利受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發展水平的反映。公民的各項權利，根本上是通過法律來確認和規範的，法律的制定和實施，實際上是法律使公民權利從應然權利演變爲法定權利，再發展成爲現實權利的過程。因而公民權利的主要內容是法律權利，這也是權利獲得法律保障的必然要求。
法律要保障公民權利，首先要爲公民權利設立相應的權利制度，爲保障公民權利提供製度根據，包括憲法和普通法律兩個層面的根據。但是，僅有制度根據沒有制度保障是不夠的，社會公共性權利必須以切實有效的訴訟手段爲依託。就我國而言，立法者往往侷限於創制的層面，關注法律規範自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系，但由於這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認爲具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。
無救濟即無權利，權利受侵害者都應享有申請救濟的資格；司法救濟是保護公民的最後一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，就必須賦予權利人獲得司法上救濟的權利。概言之，公民的基本權利，包括社會公共性權利，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎之一。
（二）私人力量對行政權的制約
依我國行政訴訟法之規定，只有公民、法人或其他組織認爲具體行政行爲侵犯其自身合法權益時，方有提請司法審查的權利；而如果政府行爲侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關係，則被排除在司法審查的範圍之外。此種觀念和制度之所以存在，其理論根據就在於：行政權本身就是爲維護公益而設的，它的行使原則上不受司法審查。私人無權爲公益提起訴訟，當法院認定公民個人與案件不存在直接利害關係，則不認可其具有訴的利益，也即不認可其原告資格。
按照這樣的傳統理論，公權的行使如侵害了公共利益，是由另一種公權來糾正，以公權控制公權。依此，行政權在其固有範圍內運作，即使其行爲危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權干預，無權藉助司法手段對之進行審查；而只能靠公權系統內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決！其結果是：封閉的權力分立與制衡之設計一方面使得公權系統無限擴張，運作效率愈發低下，造成社會資源極度浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合爲一個擁有自身利益的龐大系統，堵塞了公民管理國家事務、主張各種權益的途徑，違背了人民主權的根本法理。
可見，我們需要從權力和權利資源的整體配置和互動上進行深刻反省，運用公權以外的力量——私人力量，通過司法審查的手段，對行政權力進行制約。司法審查的精髓不只是法院通過司法程序來審查行政行爲，實質上，其意義在於動用私權的力量來制約行政權之行使，來保護各種私益和公益。
（三）訴的利益觀之更新與公益救濟
在“無利益即無訴權”的原則下，一般認爲，作爲訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。傳統理論上，訴的利益是指當一人之權益受到侵害或與他人存在糾紛時，需要藉助訴訟程序予以救濟的必要性；訴的利益與原告資格直接相聯繫。因此，筆者認爲，要研究訴訟資格擴大的問題，其認識基礎應在於訴的利益觀之更新。
在大量的公害性案件涌現之前，權益之糾紛主要發生於平等主體之間，按照傳統的“法律權利觀”，是否具有訴的利益容易識別。而隨着新型糾紛（環境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等）的出現，往往無從將這些糾紛的事實納入現行法律所承認的權利體系或框架之中。然而，事實上又必須對這些糾紛予以解決。因爲其權利義務的內容及權利主體的外延未必清楚，若依傳統的訴的利益的觀念和標準進行審查，可能會不承認其具有訴的利益。因此，基於增加公民運用訴訟的機會或途徑，擴大訴訟手段解決紛爭和保護權益的功能，應當是儘量擴大訴的利益的範圍。對於訴的利益的衡量，不僅應從其消極功能，也應從其積極功能的角度來進行。顯然，在行政訴訟中對利害關係作簡單化、線條化的理解和把握，在現代社會已不合時宜。細想之下，認爲政府的公權力行爲與公民個人毫無利害關係，難免顯得絕對。
三、行政公益訴訟之內涵
行政公益訴訟是一種新型的訴訟制度，我國的行政公訴制度應該與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應，具有中國特色。在我國，行政公益訴訟應具有其獨特的具體內涵。
要明確行政公益訴訟的含義，首先應瞭解作爲屬概念的“公益訴訟”。公益訴訟，顧名思義，就是指允許直接利害關係人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行爲，向法院起訴，並由法院追究違法者責任的訴訟。公益訴訟有以下兩個主要特徵：第一，公益訴訟的直接目的是主持社會正義，實現社會公平，以維護國家和社會公共利益。第二，公益訴訟的起訴人可以是與案件無直接利害關係的人。
何謂“行政公益訴訟”，筆者認爲，在我國，行政公益訴訟（又簡稱爲行政公訴），是指公民認爲行政主體行使職權的行爲違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關係，但爲維護公益，而向特定機關提出起訴請求，並由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。這是我國應建立之行政公訴的應有之義。
對此含義，我們主要應從以下幾個方面進行把握：
（一）行政公益訴訟的對象範圍包括在普通行政訴訟的受案範圍之內，應屬於“法律、法規規定可以起訴的其他案件”一類。
行政公益訴訟作爲行政訴訟的種概念，其訴訟理念和價值與其他行政訴訟並無二致，這也就決定了他所針對的對象不能超過《行政訴訟法》中規定的受案範圍。在當今司法實踐中，隨着控權意識和公民權利保障意識的不斷加強，所有行政主體行使職權的行爲，除了法律明確規定不可訴的以外，只要侵害了公民個人的合法權益，一般都可被依法起訴。而行政公益訴訟則將把侵害公共利益的行爲納入司法審查的範圍之下。也就是說，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法權益的不法行政行爲都將具有被司法審查的可能性。
應當特別指出的是，筆者認爲，在行政公益訴訟中，對於《行政訴訟法》專門規定的不予受理的“抽象行政行爲”應當作嚴格解釋。可以理解，抽象行政行爲與公共利益之間存在着特殊的聯繫。因爲抽象行政行爲的性質決定了只要其一旦違反法律（憲法或法律）或正當程序，就將必然損害公共利益。但我國的立法者卻“依據國情”通過立法將該類行政行爲排除在司法審查之外，而交由國家權力機關或上級行政機關對其進行審查或監督。這有其合理的一面，但隨着民主化和法治化趨勢的不斷加強，相信抽象行政行爲終將會接受司法的制約而具有可訴性，這也是國際上訴訟制度發展的必然規律，並已爲西方法治國家的訴訟制度演變的過程所證實。所謂對其進行嚴格解釋，即“抽象行政行爲”的行爲主體必須是國務院及其各部或直屬機構，各級人民政府，或省級政府各部門行政機關；其表現形式必須是行政法規，部門規章，政府規章或自治條例。因此，只要不符合以上兩條件的具有普遍約束力的規範性文件便不屬於法律規定的不予受理的“抽象行政行爲”。
（二）被訴行政行爲違法，並侵害了公共利益或有侵害之危險。
首先，行政公益訴訟的原告只要認爲公共利益受到或將要受到行政主體行政行爲的侵害即可提起訴訟，而至於公衆利益實際上是否受到侵害或有侵害之危險，則由法院通過審理進行判定。
其次，違法行政行爲包括作爲和不作爲。不作爲的違法行政行爲一般是指具有法定職責的行政主體，在其職責範圍內，對侵害公共利益的違法行爲置之不理，或放縱該行爲。在實踐中，可能出現不作爲行政機關互相推諉的情況，即兩個或兩個以上的行政機關對某一違法行爲都具有管理職責，但都不實施制止行爲，而是互相推託。在這種情況下，原告可選擇任何一個、幾個或所有負有職責的行政機關作爲被告而提起訴訟。
再次，違法包括違反實體法和程序法。實體法指廣義的法律，包括憲法、法律、法規、規章、自治條例、單行條例以及其他各類規範性文件。“程序違法”是指行政主體實施行政行爲的程序違反了行政程序法或特定法律關於特定行政行爲的程序規定。行政程序的合法性審查是保證行政公正、公平和防止幕後交易的重要手段。
最後，違法行政行爲損害了公共利益或者有損害公共利益之危險。所謂公共利益，是指不特定的多數人所共同享有的利益。在當今文明法治社會，公共利益不僅指物質利益，還涵括人身利益、環境利益、消費利益甚至審美利益等。就行政公益訴訟的特點而言，它是指被訴行政行爲侵害了或危及到社會性的公共利益，而並非直接損害公民私人的利益。當然，請求救濟的公共利益在受到侵害的同時，某些私人利益也可能同時受到損害，但行政公益訴訟的主要目的乃在於維護社會公益，其訴訟基礎並不在於某種私人利益受到侵害或危險，而在於希望保護因行政主體違法行爲而受到損害的社會公益；而且，即便受到侵害或威脅的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他選擇通過公益訴訟程序一併獲得救濟。
行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，即對公益的損害不需要現實的發生，社會公衆利益雖沒有受到現實侵害，但只要根據一般理性人的判斷，某行政行爲在經過一定時間或某條件成就後，就將給社會公益造成實際損害的，受害人就可對該不法行爲提起公益訴訟。之所以這樣規定是因爲，公共利益一般關係到多數人的利益，一旦造成實際損害，其損失將難以或很難彌補。因而，爲最大限度的保護公益，應允許原告人在公益有受侵害之虞但尚未實際發生時對侵害行政行爲提起訴訟。
（三）不以訴訟“發起人”即公民與被訴行政行爲有直接利害關係爲要件。公民爲維護公益，可以就無關自己權利及法律上利益的事項，對行政主體的行爲“發起”行政公訴。
根據傳統的“訴的利益”理論，原告起訴只能就與自己權利或法律上利益有直接關係爲限。但在現實中，僅僅依靠直接利害關係人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行爲有直接利害關係的人往往是行爲的受益者。受益者對致使其受益的行政行爲起訴的積極性能有多大可想而知。而且，在某一特定問題上，有直接利害關係的人並不一定代表全社會的利益。所以，爲了維護社會公益，應允許與自己無直接法律利害關係的公民，可就違法行政行爲而發起訴訟。
筆者認爲，在行政公益訴訟中，公共利益的直接侵害主體可分爲兩類：一類是行政主體，此種情況下行政主體的侵害行爲一般表現爲作爲。另一類是非行政主體，包括自然人、法人和其他性質的組織。如某企業排放超標污水，當地環保局卻置之不理，以致大片農田受損，地下水變質。公益的`直接侵害主體是污染企業，但該企業的侵害行爲卻以環保局不履行監督職責爲前提。這裏的行政主體是公益侵害行爲的間接主體，其不法行爲表現爲作爲和不作爲兩種形式。做出此種分類的意義在於：
首先，有無“直接利害關係”應是指普通公民相對於行政主體的違法行爲而言，而非相對於公共利益的直接侵害主體。因爲兩者有時並不一致。例如上述所舉案件中，遭受損失的農民相對於環保局的不作爲而言不具有直接利害關係，但其相對於直接侵害主體——污染企業卻是直接利害關係人。
其次，在公共利益的直接侵害主體爲行政主體時，無直接利害關係的公民只能發起行政公訴，而不能以自己的名義提起訴訟。當公益的直接侵害主體是非行政主體時，又有兩種情況：一是雖相對於行政行爲無直接利害關係，但與直接侵害行爲有直接利害關係的公民可選擇直接以直接侵害主體爲被告向法院提起訴訟，此時的訴訟雖在效果上保護了公共利益，但因訴訟目的非公益而不是真正的行政公益訴訟。但該種情況下違法行爲的行政主體可與直接侵害行爲主體一起，成爲案件的共同被告。二是普通公民對行政主體（間接侵害主體）的不法行政行爲發起行政公益訴訟。也就是說，與直接公益侵害行爲有直接利害關係的公民有其他訴訟和行政公益訴訟兩種選擇。一般說來，當只有侵害之危險或者侵害比較微小時，他們會選擇前者；當侵害已經發生或侵害比較嚴重時，則大多選擇後者。
（四）行政公益訴訟的“啓動權”由公民享有，而特定機關享有起訴權，具有原告資格。
所謂“啓動權”，是指公民針對侵害公共利益的行政行爲，不能直接向法院起訴，而只能向特定機關“告發”，由特定機關依法決定是否起訴。
不賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格，是因爲這涉及到法律價值的衡量問題。在法律水平（包括法律制度、法律體系、法律文化以及公民的法律素質和意識等）較高的情況下，普通公民享有起訴權，確實有利於在廣泛範圍內更高效率地保障公民權益，制約政府權力，而不必擔心引起濫訴。但在法律水平較差的情況下，則很可能出現濫訴，降低行政效率。我們兩千多年的封建傳統，較低的經濟發展水平，整個法律體制的不完善，以及公民法律素質和意識的相對欠缺，決定我們暫時不能賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格。因此，依我國現狀，爲了訴訟經濟和防止濫訴，應將行政公益訴訟的起訴權交由具有專門知識的特定機關。
享有行政公訴起訴權的特定機關主要指檢察機關，其以公益代表人的身份爲維護公益而提起公訴。根據憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，有權對一切違反法律的行爲進行監督。從檢察院的實際功能也可看出，其主要職能保護國家和公共利益。因此，檢察機關享有行政公訴的起訴權符合憲法規定，並充分了檢察機關的應有職能。
在某些情況下，也可允許公益性社會團體或自治性組織對行政機關侵害社會公益的行爲提起訴訟。現實生活中，某些社會團體的成員在社會上往往處於弱者的地位，如消費者，殘疾人等，他們的利益由於自身的弱勢而只能依賴其所屬團體的維護。該類團體或組織的主要作用就是維護其成員利益，並且在工作過程中積累了大量經驗，因此可以達到更好的維護公益而又防止濫訴的目的。此外，行業協會對行政機關明顯損害該行業職業人員的利益的行爲也可以直接向法院提起行政公訴。
檢察機關是否提起行政公訴的決定，應依照法律的規定做出。因此，行政公益訴訟必須以法律有特別規定爲前提，明確規定行政公訴的原告資格、受案範圍和受理條件，防止特定機關濫用訴權，影響行政行爲的效率。筆者建議，立法者應首先制定專門的《行政公益訴訟法》單行法律，以做到有法可依。檢察機關必須依照法律和法定程序對公民的起訴請求進行審查，而不能專斷獨行。其審查範圍主要包括行政主體的行政行爲是否違法，社會公益是否遭受了行政行爲的侵害或有侵害之危險，以及是否超過一般行政訴訟的範圍等。檢察機關對以上事項只進行初步審查，以衡量判斷是否達到訴的標準。經審查後，拒絕起訴請求的，應書面通知請求人，並告知理由。被拒絕請求人不服可以向上一級檢察機關複議一次。檢察機關決定起訴後，並不當然導致訴訟開始。與其他訴訟一樣，由法院最終決定受理與否。起訴一旦受理，檢察機關便與普通行政訴訟的原告一樣，享有相同的訴訟權利，履行相同的訴訟義務。同時爲了行政效率考慮，即使是檢察機關提起的公訴，仍應貫徹“訴訟不停止執行”的原則。
檢察機關一般是應“告發人”公民的請求而提起行政公益訴訟，其也可以直接依職權而主動向法院提起此類訴訟。由於中國傳統的明哲保身的處世哲學，以及現實中與政府打官司“贏了官司，輸了一輩子”的不合理現狀，公民在面對行政機關侵害社會公共利益的作爲或不作爲時往往敢怒不敢言，或是出於“多一事不如少一事”的考慮，無人問津，更不會發起行政公訴。因此，當檢察機關認爲某行政行爲侵害或可能有害社會公益時，可依法主動向法院提起行政公益訴訟。但此項職權的行使，必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權對行政權的過分干預，而降低行政效率。另外，爲鼓勵公民與不法行政行爲作鬥爭，維護公益，對原告勝訴的行政公訴的“告發人”應給給予適當的物質獎勵。
四、結語
行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究，這也從一個側面反映出我國的公民權利保障和公共利益保護意識還有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性！