摘要：高校預算管理是財務活動的核心和依據，是確保實現教學、科研等各項業務目標的重要手段。其準確和科學程度，同高校教育事業的發展密切相關。文章針對目前高校預算管理存在的問題，就如何加強預算管理的全過程控制提出了幾點建議。
關鍵詞：高校預算管理控制
高校預算管理是一個系統工程，它貫穿於高校預算編制、執行、監管和考覈的全過程。隨着我國高校經濟體制改革的不斷髮展，預算管理的重要作用越來越明顯地凸現出來。同時也暴露出重分配、輕管理，編制準確度不高，執行不到位，考覈監督不力等問題，嚴重製約高校的建設與發展。因此，加強財務預算的全過程控制，規範單位的管理控制，明確各級責權和考覈依據，構建科學、合理、有效的預算管理體系，使財務預算的編制、執行與績效考覈的管理更具合理性和可操作性，對於最大限度地提高財務管理水平和資金使用效益，實現高校有限資源的合理配置具有十分重要的意義。
一、對財務預算編制的科學性控制
預算編制是預算管理過程中的首要一環,是預算管理的前提和基礎，務求其科學與合理。但縱觀各高校預算編制，多有不盡人意之處。一是財務預算管理組織體系薄弱。很多高校雖然建立了預算管理委員會，健全了預算編制程序，制定了相關的規章制度，但是形同虛設，未能發揮其應有的作用，甚至部分預算項目直接或變相改變用途和使用方向。二是預算編制方法不夠科學合理。目前我國高校部門預算編制均由學校財務部門完成，大部分高校大都以上年度收支爲基數，結合多年收支影響因素來確定當年收支計劃。由於預算安排的先天不足，致使執行過程問題不斷出現。調整、追加經費現象較爲頻繁，削弱了預算管理在財務管理中的重要作用。三是缺乏量化分析和科學論證。作爲預算編制主體的財務部門缺乏對客體即基層的調研和了解，未能對預算項目進行細化指標分解。許多項目並沒有經過可行性論證和績效評估就安排了預算,有相當一部分專項資金在部門預算中未作論證,在執行中缺乏充分理論依據,致使預算編制處於一種隨意和盲目狀態，難以起到很好的事前控制作用。四是預算編制數字不準。缺少預算編制切實靠得住的依據。本單位收入、支出數字模糊不準確，容易出現部分職能部門和項目資金囤積，而部分職能部門和項目資金緊缺，需要追加預算的不正常現象，以至使預算編制偏離了財務計劃的軌道。筆者認爲，必須從以下幾個方面加強對財務預算編制的科學性控制。
1.建立科學的預算控制組織體系。爲了有效地進行預算控制，高等學校應建立健全以預算管理委員會爲主體的校（部門）二級預算管理體制，實行預算分級分口管理責任制。明確規定各級組織、各部門在預算管理方面的職責和管理內容，形成科學的預算控制組織體系。
2.健全科學的預算控制管理制度。科學、合理的財務制度是順利開展財務工作的必要前提。爲避免預算編制中的盲目性和隨意性,必須通過高校內部預算管理等制度及相關實施細則的'制定，明確預算的收支範圍、編制程序、編制原則和方法，預算執行和調整的具體規定，明確學校與下屬學院（部門）各自在預算編制和執行中的職責和權限，使整個學校預算管理工作,如預算收入的取得、預算支出的使用以及預算的追加和調整等各個環節都有法可依、有章可循。
學校應組織召開預算工作會議進行動員部署，提出明確的工作任務和編制的具體要求。學校財務處應組織對參加具體預算工作的人員進行培訓，建章立制，統一認識，統一口徑，統一做法，使預算管理工作進入程序化、制度化的軌道，有效提高預算的質量和準確性。
3.採取科學的預算編制辦法。預算的科學程度決定着預算的正確程度。一是預算編制應堅持“量入爲出,收支平衡”的原則。收入預算既要貫徹積極穩妥的方針,又要堅持資金來源多樣化,使自籌收入儘可能地逐步增長。項目支出預算要充分體現高等院校事業發展的規模和方向,儘量加大教學和科研的投入力度,爲全面改善辦學條件、提高教學質量服務。二是預算編制要有準確、可靠的基礎信息與數據。高質量的預算編制是建立在大量準確、完整和及時的基礎信息之上的。因此，高校要建立包括預算數據庫和項目庫的預算管理信息系統,廣泛收集、整理各種與預算有關的基礎信息與數據，逐一加以覈實，使財務預算建立在準確、可靠的基礎信息與數據上,從而把預算編細、編實、編準。三是組織科學論證。要選擇職業道德良好、責任心較強及業務能力較高的財務、審計等專業管理人員組織專門的分析論證工作,充分發揮專業人員的集體智慧和監督作用，使預算指標可以更爲客觀、合理、準確。四是堅持廣泛參與、公開透明的原則。積極履行自上而下、自下而上的程序，充分吸引師生員工的廣泛參與。
4.科學劃分預算控制科目。爲了增強預算真實性和嚴肅性,要不斷完善預算科目,各部門將所有收入和支出要全部細化到具體項目。在編制預算時，將各項財政收支分解落實到預算單位和具體人身上。收入科目要反映財政撥款、預算外資金、非稅收入等具體情況，支出科目應能反映資金的最終用途。工資福利性支出、商品和服務性支出、個人和家庭補助支出、項目經費都要有相應的科目,以利監督預算的執行。
二、對財務預算執行的約束性控制
高校預算一經確定，應具有嚴肅性和權威性，預算執行部門應嚴格執行，不得隨意變換或調整。但從目前高校的實際狀況來看，預算執行控制機制還相對薄弱。雖然一些大型的專項開支,經過了高等院校審計部門的審計,但對於零星的、進度時間長而累計支出又大的項目則缺少監督,尤其是對預算下達後的執行進度缺乏跟蹤、分析,監督和考覈，並導致了問題的出現或造成浪費現象。另一方面，大多高校在預算執行、調整等方面沒有相應規範的制度，分層控制機制還不夠完善，預算管理責任也沒能做到層層落實，沒能對預算執行過程實施跟蹤監控和指標查覈，沒能將各部門的預算執行情形和進度信息及時進行反饋。因此在預算的執行過程中，支出很少受到預算的約束。部門預算項目直接或變相改變用途、強行打破預算以及費用開支超標準的現象時有發生，從而費用得不到有效控制，大大削弱了預算約束力。要改變這種狀況，必須對財務預算執行的約束性控制。
1.強化監督約束力。一是審計監督約束。即由學校審計機構定期對全校的預算目標完成情況進行全方位審計,包括對各預算責任單位財務收支情況、各預算管理機構的管理效果等。二是網絡監控約束。即建立高校預算管理網絡系統，對學校各單位、各部門用款計劃實時監控,對於執行中出現的某些特殊情況,及時編制追加調整預算,並進行審覈,嚴格控制資金流向。一旦發現超預算或無預算用款現象,系統立刻自動提出預警或禁止信息。並及時將學校及其下屬各部門的預算執行情況傳遞給學校決策者和責任單位,使他們能及時掌握第一手資料,儘快作出相應決策,以保證預算計劃的順利完成，自上而下形成一套層層控制、層層暢通的信息傳遞與反饋網絡。
2.強化審批約束力。堅持在預算權限內的“一支筆”審批制度。各經費申請單位負責人要對申請經濟業務的合法性負責；按規定權限審定簽發經費申請的校級領導必須檢查所處理業務的合法性與真實性，並對其合理性、完整性及用款進度負責；財務部門必須以原始憑證和資金運籌情況作爲審批依據。並對所發生的經濟業務的合法性、資金運作以及原始憑證的合理性負責。學校各單位的經費審批，必須限制在年度財務預算或財務收支計劃數額範圍以內。特殊情況下的超計劃經費應按照規定先申請調整預算，經批准後按規定執行。在預算執行中，領導要帶頭維護預算的權威性，自覺執行有關規定，堅持原則，抵制一切無預算、超預算開支現象，不隨意開調整預算的口子，不隨意批條子，嚴禁帶着個人感情色彩去處理突破預算的問題。
3.強化會計覈算約束力。高校應根據本校實際情況和內控要求,制定完善崗位責任制、內部稽覈制度、現金和票據管理辦法、日常開支審批規定、結算中心覈算規範、科研項目經費管理辦法、學科建設經費使用辦法等，並貫穿於預算管理的全過程。要嚴格根據預算確定的支出項目、使用範圍、支出額度等要求，合理控制支出,防止弄虛作假和無預算或超預算的開支項目的發生。對二級撥款單位不得以預算數和計劃數列支。共建專項資金、科技三項費等特定和專門用途資金,應嚴格按照項目使用範圍專款專用，做到經費的支出過程與預算的執行同步發生,同步控制。
三、對預算績效考評的激勵性控制
財政部《2009年工作要點》第25項重點工作“嚴格預算管理”中強調，擴大績效考評試點範圍,加快構建預算支出績效考評機制。可見“績效考評”在預算管理方面的重要地位和作用。
目前，大多數高校尚未建立一套完善的預算執行的分析考覈制度和相應的獎懲措施，有的高校雖然制定了嚴格的規章制度，但落實卻不夠到位，缺乏預算責任追究機制，沒有建立相應的獎懲制度。有些高校的預算評價體系不夠嚴謹，難以據此對各項費用支出加以有效控制，造成財務目標與財務預算的嚴重脫節。同時，預算考評流於形式。年終考覈一般由財務部門根據預算的執行數與定額數進行對比，用超預算與不超預算作爲評判標準，方法過於簡單。預算執行結果未能與經濟責任人的經濟責任掛鉤。年度預算執行完成後，對經費支出和節約經費的良好單位不進行獎勵，對違規使用經費的單位也不進行處罰，不利於調動合理使用經費部門的積極性。
有些高校的高層管理人員帶頭違反預算執行過程中的制度，致使權責名存實亡。加之被考覈部門在預算考覈監督的諸環節上對整體預算評價的不配合，使預算缺乏嚴肅性，資金投向盲目，造成教育資源的嚴重浪費。因此，建立預算執行分析與考覈監督機制勢在必行。
1.建立預算績效考覈激勵機制。全面引入績效管理的理念,將預算管理納入各職能部門的工作考覈，在優化預算資金分配的同時建立完整的預算執行考覈制度，將預算執行考覈作爲績效考覈的重要內容,與其工作任務、業績和經濟效果緊密結合，考覈各學院、部門預算執行的真實性、合法性、科學性和效益性等。同時，制定相應的績效考覈辦法和獎懲措施，就各部門及員工實際預算完成情況及其工作業績作出評價,對積極增收節支、預算方案執行良好、資金效益高的部門和個人，給予一定的精神和物質獎勵；對預算方案執行差造成經濟損失的部門和個人，給予通報批評或嚴肅處罰。
2.設立預算績效考覈激勵機構。高校應設立下屬預算管理委員會的考覈機構，專門負責預算業績的評價考覈工作。並制定一整套科學、合理的評價方法和評價標準，採取定性分析與定量評判的方法，針對大的預算項目和重點開支及部門的包乾經費，設定不同的考覈指標體系和評價標準。同時，結合對各部門預算執行情況的考覈,制定相應的配套獎懲措施。通過評價與獎懲結合，形成管理規範、約束力強、講求績效,適應高校發展的預算管理新機制，充分調動學校內部各方面強化預算管理的自覺性，促進預算管理水平與效益的不斷提高。
3.實行預算項目追蹤問責制。高校應將預算經費追蹤問責制度化，要制定校長、財務處長、二級單位財務負責人和基層財會人員等多個層次的責任制,將財務監督的內容分解到財務、審計、監察、人事、教務等部門的具體責任人，並與業績考覈相結合。考覈機構應定期對預算執行情況進行分析、研究。檢查其收入是否全部到位，各項收支是否合理合法，各項收支定額、收支標準執行情況如何，支出是否控制在預算之內，一一加以澄清，並進行追蹤問責。特別是對大的預算項目和重點開支及各部門的包乾經費,要考覈經濟活動的真實性、合法性，經營決策的科學性、效益性。對不履行監督和管理職能的部門和個人進行責任追究,對發生經濟損失的責任人追究行政、經濟、法律責任。