我國以民營資本爲主、商業性經營爲基本盈利模式的融資擔保體系，那麼是如何突出融資擔保體系的“政策性”呢?
我國融資擔保業存在先天性缺陷
在過去20多年經濟 高速增長的環境下，我國融資擔保業採取了完全市場化的發展路徑，形成了民營產權和商業性經營爲主兩大特色。這種體制自身隱含着先天性缺陷，就是：它幾乎很難依靠自己的主業收入來保證自身的發展，由於擔保機構通常需要承擔100%的代償責任，一不留神，自身生存都可能被危及。如果說在過去十餘年裏，由於經濟高速增長、風險暴露較少，融資擔保業能夠存活且有一定發展，那麼，隨着新常態下經濟金融風險不斷積累和顯化， 代償風險快速上升，大量融資擔保機構的盈利模式受到嚴重衝擊，致使一些機構被迫停業或關閉，機構數量連年大幅減少，業務規模明顯萎縮，小微融資難的問題也就隨之進一步加劇。據有關部門統計，2014年擔保機構的數量比上年大幅下降了11.4%，2015年行業繼續加速洗牌，機構數量繼續減少。2014年，新增擔保業務規模和新增擔保戶數同比分別下降6.4%和15.6%;2015年融資類擔保業務進一步收縮，戶均新增融資性擔保額和業務筆數同比分別下降6.97%和8.78%。在行業萎縮的同時，擔保機構面臨的風險也在快速攀升。2014年新增代償額415億元，年末代償餘額達到661億元，同比增長59.3%;2015年擔保機構的代償率比2014年提高了1.1個百分點，戶均新增代償額同比增長68.1%，戶均新增擔保損失額同比增長34.9%。
在去產能、去庫存和去槓桿的深層次結構調整過程中，我國經濟和金融的風險集中釋放，職工轉崗安置壓力也日趨增大。此時，融資擔保業本應發揮更加積極的作用，通過支持中小微企業，穩定就業，減緩經濟下行壓力。然而，融資擔保業出現大幅衰退乃至陷入虧損困境，經營風險十分突出，不僅自身發展不可持續，而且其風險與實體經濟風險可能出現互溢，更加劇了經濟下行的困境。更有甚者，一些擔保機構在主業難以維持存活的條件下，不惜涉足互聯網金融等監管不嚴的新領域，從事非法集資理財活動，嚴重影響行業聲譽形象、限縮功能發揮，有的還引發了較嚴重的社會羣*性事件。
當前困局充分說明，以民營產權和商業性經營爲主要特色的我國融資擔保業的行業生態非常脆弱，一旦經濟下行風險衝擊超過原來比較脆弱的盈利模式的閾值，行業整體性潰縮態勢不可避免。因此，擔保行業創新轉型勢在必行。
新型政銀擔合作模式“逆市而上”
在調查中我們注意到，在全國融資擔保業“哀鴻遍野”的環境中，有一些省份的融資擔保公司卻生意興隆，拉開了同其他擔保機構的距離。例如，在當前經濟和金融風險不斷上升的情況下，以安徽擔保集團公司爲龍頭的全省政策性擔保體系經營非常活躍，仍然在繼續增加對小微企業的支持。通過股權注資和再擔保業務紐帶，它們構建了覆蓋全省各縣市的政策性擔保體系，2015年，全省國資性質的擔保機構數量佔比已經超過60%，戶均註冊資本達到1.92億元，放大倍數爲3.6倍，分別比全國行業戶均水平高0.41億元和0.55倍。2015年，全國大約90%的民營擔保機構沒有和銀行合作開展新業務，新增擔保額與解除額之比大約降至0.9，但安徽擔保體系的新增融資擔保額與解除額之比仍然達到1.03。
安徽擔保公司之所以能逆市而上，關鍵的祕訣是，該公司在開展業務過程中，牢牢把握住了融資擔保作爲“準公共產品”和政策性金融兩大性質，並據此進行了一系列的體制機制創新。第一，各級政府通過持續的股權注入、再擔保和承擔追債責任等多條渠道，全面介入擔保公司的業務。例如，安徽省級政府決定自2013年至2017年五年裏，每年由省財政出資31億元，專門用於支持全省政策性擔保體系與機構的發展。政府資金的注入，有助於突破擔保公司資金不足的瓶頸;而提供再擔保便利和承擔追債責任等，則有效地彌合了擔保公司的客戶信息短板和處置手段的匱乏，大大提升了擔保效率。第二，在各級政府安排下，擔保公司與銀行之間形成了“體系對體系”的對接合作，大大消減了銀行、擔保之間的信息不對稱，降低了交易與操作成本。第三，在業務模式上，全面引進吸收了德國擔保銀行的經驗，率先在國內推出了“4-3-2-1”新型政銀擔合作業務模式，即全部代償責任中，承保機構負擔40%，省擔保集團分擔30%，合作銀行分擔20%，擔保機構所在市級或縣級財政分擔10%。該機制的核心精神是“資源共享、風險共管、優勢互補、多贏互利”。實施兩年來，已經取得明顯成效。截至2016年9月末，安徽省政銀擔業務本年新增貸款474億元，在保餘額600億元。
在上述安排下，安徽擔保公司取得了豐碩成果。一是成功建立了覆蓋全省縣域的政策性融資擔保體系，在當前經濟下行階段發揮了重要的逆風向調節器作用。二是較好地促進了地方經濟增長和政府稅收增加，間接經濟效益顯著。據統計，僅從獲得擔保的企業所帶來新增稅收規模看，10年累計收入已達財政投入資金的1.5倍。三是取得了良好的社會效益，不僅新增了大量就業崗位，而且減少了社會保障支出，增進了社會穩定。四是爲銀行體系信貸資產質量提供了較好的保障。
政銀擔合作模式宜適時升級爲擔保銀行
然而，仔細分析上述安徽擔保公司的政銀擔合作模式就不難發現，這一模式固然開啓了走出當前我國融資擔保業發展困境的有效路徑，但還存在若干不協調、難以持續的因素。其一，政府、銀行、擔保機構三方的合作是非體制性的，仍然缺乏明確穩定的制度化基礎， 因此，不僅存在着鬆散和隨意的問題， 也存在着行政干預比較嚴重的問題;其二，同樣由於非體制性，銀行固然分擔了20%的風險責任，但卻難享受與風險對應的監管資本共享的權利，實際上仍然存在負激勵問題，一定程度上抑制了銀行部門對小微融資的積極性;其三，在政銀擔合作業務模式中，各級政府承擔代償責任的'比例固然不高，但其對於機制運轉的正常化至關重要，但是，恰恰是這一點難以有效保證，受地方人事變動的影響較大。
總之，現有政銀擔合作模式的最大問題是其“非體制性”，缺乏明確制度化的穩定性，因而還難以成爲“可複製、可推廣”的範式。我們認爲，要想有效解決上述問題，政銀擔合作機制需要升級爲擔保銀行，成爲專門致力於幫助小微企業解決融資難題的政策性金融機構。
在當今世界上，德國擔保銀行模式堪稱擔保業發展的成功典範。其要義是， 運用金融機構(擔保銀行)這種成熟、穩定的治理機制，將政府、擔保機構和商業銀行三者的利益內在化，建立合理、穩定的代償責任分擔機制和利益共享機制，持續有效地向社會提供小微融資擔保這種準公共品。借鑑德國擔保銀行的經驗，在我國金融體系中引進擔保銀行，其益處有四個方面。
一是在擔保機構和商業銀行之間建立穩定、合法的協同機制，建立合理有效的資本合作和風險分擔機制，可有效克服普遍存在的銀擔合作困難，激勵銀行增加小微貸款，並可在擔保銀行的基礎上，進一步推進諸如小微信貸資產證券化等新興業務，從而改善金融服務實體經濟的效能。
二是可以提升對擔保業務監管的專業化水平。既然名之“銀行”，就可對其採取牌照許可經營管理，實現與商業銀行在監管環境、標準上的相對一致， 提高監管可靠性與透明度，減少監管套利。這既可增進銀擔互信合作，也有利於提高擔保銀行自身實力和信譽。
三是可以更好地發揮政府信用對融資擔保業的支持，有效開拓擔保機構流動性和資本金補充渠道。同時，政府可以藉此加強在市場環境下對擔保性債權的保護，降低政府補償擔保代償損失的道德風險。另外，藉助擔保銀行機制，政府也可獲得進行“逆週期”調控的新抓手。
四是採取較高標準的擔保銀行模式對現有融資擔保機構進行改革重組，可以解決目前融資擔保機構實力偏弱、數量偏多、經營零散和監管困難等諸多問題，減量增質，做精做強，優化行業生態體系。
擔保銀行改革試點需要若干配套條件
擔保銀行的成功運行，需要建立一整套制度予以保障。其中最重要的，包括政策性定位、銀行組織形式、合理的風險分擔、穩定的風險補償、適當的收費標準、積極的財稅支持政策、有效的風險控制規則和專業化監管等。
其一，選擇若干運營正常的省級政策性擔保機構(如安徽擔保集團)，改製爲擔保銀行，賦予其政策性金融機構身份，規定其在相應行政區域內從事具有準公共產品性質的融資擔保業務。試點擔保銀行必須根據業務特點和實際需要， 完善公司治理機制。爲了於法有據，這項改革試點應該先經有關權力機關認可，在總結試點經驗的基礎上，再修訂《銀行法》等相關法律規章予以支持。
其二，實行專業化監管。由銀行監管部門核發經營許可證，比照信貸機構予以監管。其中最主要的監管環節是：規定必要的資本充足率，按擔保責任進行風險資產計量和計提風險撥備。
其三，在相應政府層級建立擔保銀行外部考覈委員會，完善公司治理結構。考覈委員會對擔保銀行執行政策、履行融資擔保職能情況進行定期考覈評價， 確認其最終代償損失，並協調落實補償等相關政策。
其四，建立擔保銀行流動性補充機制。允許擔保銀行進入銀行間市場，進入同業拆借市場，可憑省級政府信用支持發行債券，在滿足條件的情況下，還可獲得中央銀行的再貸款、定向流動性便利工具支持等。
其五，建立對擔保銀行業務風險代償補償機制。國家運用融資擔保基金給予一定限額或比例的支持，省級財政明確適當比例補償責任，市、縣級財政也要對屬於本地企業的融資擔保代償給予一定比例補償。最終的代償追償收入則按原比例返還各級財政。
其六，建立擔保銀行與商業銀行資本共享機制。與擔保銀行合作的商業銀行信貸資產業務，按所擔風險責任比例配置資本，減少商業銀行資本消耗。同時，允許擔保銀行提供擔保的商業銀行信貸資產證券化，提高銀行資產流動性，加快週轉，激勵銀行體系對小微企業的融資支持。
其七，配套設立擔保資產管理公司， 專門承接處置擔保不良資產和與之相關聯的金融不良資產，提高政策支持效率和可持續性。