1、寫作背景
隨着社會主義稅收法制建設進程的不斷推進，、稅收法律體系框架初步構建，稅收管理的科學化、精細化、專業化程度逐步提高，稅務機關行政執法工作正在不斷完善和加強。但從歷年來基層稅務機關行政執法的實踐中看，仍有許多不盡人意的地方。案例l:2004年1月，浙江省某縣國稅局稽查局對全縣商貿企業進行進項抵扣憑證檢查時，發現4戶企業有虛抵增值稅的重大嫌疑。稅務、公安機關聯合立案進行檢查，國家稅務總局和公安部也聯合組織了協查取證工作，查清了13戶企業的涉稅違法、犯罪事實。該案共涉及虛開增值稅專用發票8000餘份，金額5億餘元，稅額8000餘萬元。在查處本案過程中，檢察機關還以涉嫌讀職犯罪對該縣國稅局一名工作人員提起訴訟，理由是該工作人員在審覈手工版增值稅專用發票過程中，把關不嚴，致使國家稅款發生損失。而2004年正是我國增值稅專用發票由手工版向計算抓版過渡的時期，稅務機關內部學習時已經通報手工版發票不得抵扣，當時這名工作人員還在辦公室從事文祕工作，後來才被分配到增值稅專用發票抵扣審覈崗位，由於業務不熟致使其對多份虛開手工版增值稅專用發票加蓋同意抵扣章，從而造成國家稅款流失。
案例2:2004年至2005年，河北省棗強縣部分毛皮加工企業採取設立“三無企業”，虛構委託加工合同、虛構原材料採購、簽訂虛假購銷合同、出口合同，以次充好、以少報多、少繳多退等手段，大肆虛開農產品收購發票、增值稅專用發票，騙取出一口退稅。有的犯罪團伙不僅在棗強縣註冊成立虛假企業，還在其他地區註冊成立外貿公司，形成了以棗強縣爲中心，輻射全國，從養殖場提供虛開農產品收購發票到外貿公司騙稅一條龍的虛開、騙稅網絡，給當地和周邊地區稅收秩序帶來極大危害，嚴重影響地區經濟的健康發展。自2006年5月以來，國家稅務總局、公安部組織“利劍二號”專案組獷歷時8個多月，查實棗強縣部分毛皮加工企業虛開農產品收購發票、普通發票1，162，122份，涉案金額134，19億元，稅額17.44億元;虛開增值稅專用發票73，947份，金額84.9億元，偷、騙稅稅額14.45億元。經各地稅務機關努力，共爲國家挽回實際經濟損失14.9億元。公安機關共抓捕涉稅違法犯罪嫌疑人115人。“利劍二號”一案是基層稅務機關執法風險的集中爆發，在稅收執法中存在着增值稅一般納稅人管理鬆懈，放寬毛皮企業一般納稅人認定標準:發票管理混亂，大量發票被不法企業領購和虛開;有案不查，稅務稽查形同虛設等問題。同時失職讀職、濫用權力問題大量存在，少數幹部走上違法犯罪道路。一些幹部收受企業送給的禮品、禮金，拘私舞弊;個別幹部與犯罪分子同流合污，直接參與虛開發票犯罪活動。截至2008年，棗強縣國稅局6名幹部被法院判決有罪，其中縣國稅局大營分局原局長鄭國豐犯玩忽職守罪被判處了有期徒刑一年零六個月，緩刑二年;受到黨紀、政紀處分的10名。另外，負有失職、失察責任的衡水市國稅局主要領導和分管領導也分別受到責任追究，給予了政紀處分。2我們還應當看到，隨着依法治稅觀念的深入人心，社會各界對稅收的關注程度不斷提高，稅務機關行政行爲相對人保護自己合法權益的意識日益增強，羣衆監督意識日益增強，對稅務機關依法行政、依法執法提出了更高的要求。從近年來羣衆信訪舉報案件統計情況來看，儘管立案率有下降趨勢，但受處分人數一直居高不下。
而在稅務系統內部，稅收執法責任制、執法責任過錯追究制的大力推行，對稅收執法權監督制約的不斷強化，也讓稅收執法風險離我們越來越近。面對這種形勢，引入稅收執法風險管理，加強對稅收執法風險的預見、評估、預警和防範，已成爲現代稅收管理的現實需要。國家稅務總局在《2002一2006年中國稅收徵收管理戰略規劃綱要》中明確提出“引進風險意識可以使各級稅務機關更加深刻地從戰略管理的角度認識自身工作的本質及其規律，防範徵管風險的舉措又可以使稅收徵管工作獲得更多的主動性”。風險管理己從理論進入了我國稅收徵管實踐。正是在這樣一個背景下，本文試圖在現有研究報告和論文著作的基礎上，借鑑風險管理理論，重點圍繞我國稅收執法風險管理問題展開探討。
2、文獻綜述
風險管理是20世紀初興起的研究風險發生規律和風險控制技術的一門新興管理學科。1992年，美國COSO發佈了其研究報告《內部控制—整體框架》，並於1994年進行了增補修訂。在該報告中，COSO(1992)指出，企業必須瞭解它所面臨的風險，並加以處理，還必須建立識別、分析和管理相關風險的機制。2004年，COSO發佈了新的研究報告《企業風險管理—整體框架》。風險管理整體框架(ERM)是在內部控制整體框架基礎上發展而來的。COSO委員會認爲:企業風險管理是一個過程，受組織的董事會、管理層和其他人員影響，風險管理應用於戰略制定，貫穿整個企業。企業風險管理旨在識別影響組織的潛在事件，在組織的風險偏好範圍內管理風險，爲組織目標的`實現提供合理的保證3。經濟合作與發展組織(OECD)稅收政策與管理中心在1997年發佈了關於稅收風險管理的一般指導原則，首次將風險管理理論引入稅收管理實踐。2004年，OECD又發佈了納稅風險管理指導解釋，對稅收風險管理程序作了進一步闡釋和說明。OECD的指導原則及其解釋論述了兩類稅收風險，即收入風險和納稅風險。歐盟從2004年着手製定稅收徵管中的風險管理指導意見，2006年2月正式發佈。OECD和歐盟的這兩大指導原則在對風險管理的引用上大體相同，OECD主要從納稅人角度分析稅收風險，而歐盟則主要站在稅務機關角度，從風險管理環境、風險管理過程、組織因素等方面提供了較爲系統的管理程序和方法，對我國稅收執法風險管理的研究具有重要的借鑑意義。
稅收執法風險範疇界定
1.1稅收執法風險的基本要素
稅收執法風險與其他風險一樣，也必須具有風險因素、風險事故和損失三個要件，它們構成了稅收執法風險存在與否的判斷條件。
(一) 風險因素(Hazard)
風險因素是指促使或引起風險發生的條件，以及風險事件發生時，致使損失增加、擴大的條件。影響損失產生的可能性和程度的風險因素有兩類:有形風險因素和無形風險因素。具體可分爲實質風險因素(Phys1ca1Hazard)、道德風險因素(Moral Hazard)、心理風險因素(Morale Hazard)三種。實質風險因素，是指增加某一事件的風險事故發生或擴大損失程度的物質條件，它是一種有形的風險因素，如政治、經濟、法律制度等。道德風險因素，是與人的不正當社會行爲相聯繫的一種無形的風險因素，是指人們以不誠實、或不良企圖、或欺詐行爲故意促使風險事故發生，或擴大已發生的風險事故所造成的損失，如稅收管理相對人抗拒執法、稅務人員索賄收人賄賂、循私舞弊等。心理風險因素也是一種無形的風險因素，一般是指由於人們主觀上的疏忽或過失，行爲上的粗心大意和漠不關心，導致風險事故發生的機會增加或損失程度的擴大，如稅務人員玩忽職守、漠視執法程序等。
3.強化稅收執法風險管逸............. 27
3.1稅收執法風險管理的必要性...............27
3.2我國稅收執法風險管理現狀分析..............27
3.3構建我國稅收執法風險管理體系的現實思考......... 29
3.3.1科學設定風險管理目標............ 29
3.3.2合理確定風險應對策略........30
3.3.3加強執法主體建設............30
3.3.4優化風險管理環境……..35
3.3.5建立稅收執法風險內部控制............38
結論
首先，要將風險評估工作制度化。明晰風險評估的主體、程序、標準和評估結果的應用方式，確保對稅收執法風險開展長期的、動態的跟蹤和評價。其次，建立科學的風險評估模型。對收集到的內部和外部信息進行歸集和系統分類，按照權力運行頻率高低、人爲因素大小、自由裁量幅度、制度機制漏洞、危害損失程度等對風險點進行評估，並按一定規則量化，利用概率、方差等統計方法建立起風險評價指標體系，計算風險分值，區分不同的風險級別，並分別按照不同風險度進行警示。第三，要採取定性與定量相結合的方式開展風險評估。基於稅收執法風險難以量化的特點，對一些可以明確賦予數值的要素直接賦予數值，對難於賦值的要素使用定性方法。第四，重視剩餘風險的評估和防範。剩餘風險是稅務機關採取了防範措施後，仍然殘餘的風險，是相對沒有采取措施來改變風險的可能性或影響的固有風險而言的。如在改進稅收執法管理和強化稅收執法監督的過程中，要充分考慮稅收制度變化、稅收執法環境特點、執法人員素質等因素導致的發展和變化情況，預設應急策略及措施，做到持續改進。
改進和優化徵管模式。一是完善稅收管理員制度，將管事制與管戶制有效結合。一要吸收過去專管員制度的合理內核，發揮管戶制度對稅源監控的積極作用，對稅收管理員的工作職責、工作考覈標準進一步明確和量化，切實解決稅收工作中“疏於管理、淡化責任”問題。二是將風險管理與稅收分類管理有機結合。根據不同的稅種、不同的行業、不同的經濟類型對企業進行分門別類的監控和指導，對同稅種、同行業、同類型企業的納稅情況、生產經營特點和稅收風險隱患特徵等進行歸類、評估和整改，實現稅收管理的精細化。三是改進和完善納稅評估制度。要進一步明確納稅評估的法律依據和地位，建議在《徵管法》‘中增加納稅評估的內容，提高納稅評估的法律效力;統一納稅評估工作流程，規範評估文書，科學運用評估成果，充分發揮納稅評估在稅收徵管中的作用。
加強外部監督。外部監督的形式主要有黨政部門監督、羣衆監督、新聞輿論監督等，監督的主要內容是稅務機關執行黨的路線、方針、政策情況，貫徹實施稅收法律法規情況以及稅務人員權力運作情況。稅務機關要建立起規範化的稅務執法報告制度，對於稅務執法情況定期向黨政機關、人大、政協報告;要加大政務公開力度，不但公開稅收法律、稅收政策、徵管制度、稅務人員紀律，還要公開執法程序，對於稅收定額、稅務案件查處情況、稅務處罰情況等依法公開，在有條件的情況下，，例如稅收定額工作，還可以邀請納稅人代表共同參與、監督，實行陽光辦稅，增加工作透明度，減少稅收爭議;落實特邀監察員制度，聘請社會各界人士擔任特邀監察員、行風監督員，對稅務人員執法情況、作風紀律進行監督;開展政風行風民主評議，採取發放民主評議表、第三方評議、明查暗訪等方式接受全社會的監督。總之，稅收執法風險是客觀存在的，但又可防可控，我們只要善於運用科學的風險管理方法，就能有效保障稅收執法和稅務幹部的安全，促進稅收徵管體制的優化，推動國稅工作全面發展。
參考文獻
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