部門預算是市場國家普遍採用的預算編制。隨着我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從和實踐層面對當前部門預算改革中存在的深層次進行和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。
一、部門預算改革中存在的問題
（一）財政與部門間的關係難以理順。部門預算改革的本質特徵就是改變了原來按財政資金性質和部門交叉管理的方式，以部門爲依託構建新的預算管理體系。從近幾年的部門預算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關係還沒有很好的理順。
1、部門預算是以部門爲主的“被動”預算。我國的部門預算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預算的基礎上，根據財力狀況酌情砍壓，最終彙總編制財政總預算。相當多的人將其視爲部門預算的巨大優點，認爲將具體的預算編制工作下放給部門，有利於財政部門騰出時間進行宏觀管理。究其實質，則是財政部門無法全面掌握部門的預算資源、預算需求，客觀上造成了以部門意見爲轉移的局面。從西方部分國家部門預算編制看，更多的是一種“主動”預算編制，法國預算局甚至是根據自己掌握的信息直接編制各部門的預算，然後以此與各部門見面商討。
2、財政在同部門間的博弈中往往處於劣勢。財政與部門之間由於職能和分工的不同，它們之間存在着嚴重的信息不對稱，致使財政難以準確瞭解部門真正需要的資金金額，這就產生了道德風險和逆向選擇，部門往往會通過擡高預算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是瞭解的，總是要憑經驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因爲財政部門理所當然地認爲它也擡高了價格。在這種共識的指導下，部門提報預算肯定會大大高於實際的資金需求量，也會大大高於政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處於劣勢。
3、財政內部各處（科）室存在着“自我擴張”意識。部門預算改革一個重要的配套措施就是理順財政內部的管理體制，對各業務處（科）室職能重新界定，一個預算單位只對應一個財政業務處（科）室，實現預算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業務處（科）室站在各自不同的角度，爲分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預算進行嚴格的審查。經各業務處室審覈後初步彙總編制的財政預算要大大高於當年可用財力，預算處只好根據當年財力狀況逐個兒與業務處室談判，有的地方甚至只好使用“基數法”，根據各業務處室上年分配資金額度適當增長後切塊到處室，以確保財政預算總額不突破。財政內部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預算編制效率。
4、預算分配權不統一，事業單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預算分配權。多重預算管理分配權不僅與市場經濟與公共財政的要求不相適應，還到部門預算編制效率，提高了部門預算編制、執行、決算過程中的交易成本。對事業單位而言，則存在着改革滯後、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設了很多依賴收費生存的事業單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨着國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業單位失去了經費來源，這些“因費而生”的單位本應“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。
（二）缺乏部門預算編制的監督和績效考覈機制。
1、人大對部門預算的監督流於形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流於形式。從西方近代議會的史可以看出，近代議會是在爭取財政權的過程中得以產生、發展和壯大的，可以說，議會的財政權甚至是先於立法權而存在。而長期以來我國人大對政府的財政的監督一直比較弱化，部門預算改革也沒有從根本上扭轉這一局面。在人大對部門預算的審批權缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發改革，那麼這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。
2、部門預算執行出現空檔。我國一直實行歷年制預算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以後舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預算年度的起始日先於人代會審批日，造成部門預算獲得批准並開始執行的時間遠遠滯後於預算的編制，這意味着一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執行的是未經法定程序審批的部門預算，不僅衝擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。
3、部門預算的透明度不高，公衆參與度較低。目前，公衆對預算的瞭解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數據、決策過程對普通公衆而言，幾乎都屬於機密範疇。這與西方一些國家可以通過互聯網免費下載、在書店裏購買到政府預算一攬子文件形成了鮮明的對比。預算反映着政府的職能與政策的方向，預算收支的多與少、預算來源的變化、預算資源投入的範圍，都對公衆和產生實質的影響。提高部門預算的透明度和參與程度，讓公民、企業對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的公共服務，發表看法，提出建議，不僅有利於預算決策的化和民主化，而且也便於預算通過後的有效執行和政策的順利推進。
4、沒有建立對部門預算編制質量和項目績效的考覈機制。儘管部門預算改革在全國各級廣泛推開，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，鮮有人對此進行詳細考究。從這個角度看，部門預算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多於上的改革。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由於項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對於財政預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考覈儘管也是大勢所趨，但各級財政部門對此普遍缺乏經驗，而事實上也存在較大難度。
（三）科學的定額標準體系尚未建立。
1、現行的定額標準仍然具有“基數法”的痕跡。部門預算的重要基礎是科學、合理的定額體系。現行的定額不根據單位的工作任務和財力的可能出來的，而是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎上，根據歷年的決算數據倒推出來的。這樣的定額，將傳統功能預算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權責輕重。
2、確立科學的定額標準體系往往容易遭遇兩難悖論。在實踐過程中，科學定額體系的建立非常容易陷入一個兩難悖論。一方面爲了使定額標準更加接近單位的實際情況，與定額直接相關的部門單位分類分檔應該越細越好，從理論上講，應該一個部門單位一個定額方能最大限度地貼近單位的實際需要。但分類分檔越細也就失去了確立定額標準的目的，定額標準涵蓋的範圍過窄，預算分配的公平性也很難得到體現。另一方面，如果過分強調預算定額的統一，抑制個性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利於部門工作開展和積極性的發揮。
3、從部門預算的實踐看，關於預算定額的另一個重要問題就是定額的調整問題，即如何調整和調整頻率。是根據財力狀況按“基數加增長”的方式調整，還是個別部門、個別項目微調，是定額相對穩定還是每年調整，這些問題不解決，都會對部門預算編制產生不利影響。
（四）以收付實現製爲基礎的預算與部門預算改革不相適應。目前人們對預算會計改革與國庫集中支付等的直接聯繫已經基本形成共識，但對預算會計改革對部門預算的影響卻沒有給予應有的關注。
1、現行預算會計制度無法爲部門預算編制提供準確的會計信息。在“基數法”預算編制方式下，對預算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數根據財力可能並酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當的增長比例即可，傳統的會計覈算基礎存在的弊端也沒有顯現出來。但在零基預算方式下，要根據各部門的職責、佔用的經濟資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由於我國的預算會計主要側重於財政資金的收支覈算，對各單位佔用的大量長期資產關注不夠，固定資產的建造和使用在管理上脫節，固定資產辦理竣工驗收交接手續後方可在行政事業單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產入賬後，按照現行制度的規定不計提折舊，從而無法真實反映固定資產的使用情況，虛增了資產價值。行政事業單位資產覈算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實、完整反映各部門佔用的經濟資源及使用情況，無法爲編制部門預算提供清楚的“家底”。
2、隨着新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質量和公共部門的效率爲改革的主要目標，提出以“績效管理”爲框架，細化部門預算，預算編制由過去的“投入法”改爲“產出法”,強調部門所提供服務的效果和效率。可以說，對部門進行績效管理最終還是要歸於對部門預算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預算會計覈算提出了更高的`目標，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經濟資源和承擔的債務，還應能夠覈算和反映公共資源的優化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考覈指標。而這些目標在傳統的收付實現制會計基礎下都難以實現，迫切要求採用修正的權責發生制基礎。
二、完善部門預算改革的措施和建議
（一）規範預算編制程序。一是適當提前預算編制時間。在傳統的預算編制體制下，一般從11月份纔開始編制下年度預算，預算編制時間非常短，編制效果也就難以保證。但預算編制時間也並不是越早越好。考慮到的、國家政策的變化，預算週期過長，預算編制時間過早，勢必要到預算的準確性。二是簡化編報程序。從中央到地方普遍實行“二上二下”的編制，各地可以結合當地實際，適當簡化編報程序，比如可以變通實行“兩上一下”或“一上一下”的程序。
（二）注意把握財政部門與其他部門的關係。一是財政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎上，不斷增加預算編制的主動性。二是預算編制要堅持公開、公平、公正的原則。部門預算對財政資金在部門間進行分配，如果分配有失公允，勢必會造成部門的不滿和牴觸情緒。因此必須要提高項目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財政的信任、支持和配合。三是切實處理好財政與部門間的集權和分權關係。實行部門預算後，財政對部門資金使用的壟斷性監督管理大大加強，但是客觀上也容易造成財政對資金分配的管理過寬過細，不利於發揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項資金的分配權向部門適度轉移，包乾使用，超支不補，就有可能變一家理財爲多家理財，取得意想不到提高財政資金效益的結果。四是理順財政與其他有預算分配權的部門的關係。對於計劃、等有預算分配權的部門，簡單地將分配權收回並不是個好辦法。實事求是地說，這些部門在各自的領域要比財政部門更有發言權，而且項目的選擇權過分集中於財政一個部門，客觀地說也是不甚妥當，分而治之，相互制衡總是要比獨斷專行要好一些。因此，可以將計劃、科技等部門轉變爲預算審覈委員會成員單位，配合財政部門共同做好預算管理和資金分配工作。
（三）改革人代會財政報告形式。目前的人代會財政報告比較虛泛，且只是彙報功能預算，這與其說是一份預算報告不如說是一份預算編制說明或，很多代表看不懂，更看不出。應參照西方發達國家的習慣作法對此做根本性改革。美國聯邦政府向國會遞交的預算報告就包含了每一個部門的預算安排情況，介紹了部門的基礎信息，主要的職能、任務以及預算年度各個項目的預算安排。我國可以先將單純的功能預算形式改爲同時彙報部門預算和功能預算，而以部門預算爲主的形式。在此基礎上，再進一步擴展報告內容，將部門預算作爲財政報告的附件一併印發並審議。只有這樣，才能確保財政資金落實到部門，落實到人頭，落實到具體項目，才能確保人大對財政預算的實質性審議。同時，預算報告要對公衆公開，或者與人代會同步放到互聯網上，或者免費發放，或者公開發行出售，總之要讓公衆通過不同的渠道，及時瞭解政府的預算政策和資金去向。在此基礎上，建立健全公衆對預算程序的參與制度，使普通百姓也可以參與到預算程序中來，爲預算決策起到糾偏作用，使人大審批的預算更具性，更符合民意，從而更加有利於預算的執行。
（四）建立健全人大預算審查制度。首先要設立專司預算審查的專門委員會。目前中央及部分地方人大已經在財經委員會下設立了預算委員會，這對於加強預算審查、強化預算約束起到了積極的作用。考慮到預算審查的專業性和複雜性，應將具有相關素質的專業人員吸收進入預算委員會。在此基礎上，人大對預算審查批准實行三讀制。預算專業委員會首先進行一讀，就部門預算案的各個方面進行諮詢、聽證。與此同時，預算委員會還要廣泛聽取按政府對口部門設立的其他專業委員會對相關部門預算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會對部門預算和預算委員會的一讀初審意見進行二讀，通過後遞交到全體代表大會進入三讀程序。限於我國人民代表大會的組織狀況，一讀時應以項目審爲主，三讀時應以政策審爲主，即一讀時應對部門預算的具體項目進行詳細審查，而三讀時應主要就預算的總體安排和政策傾向進行審議表決。對於部門預算編制與執行間的空檔，可以考慮在二讀階段，由人大常委會通過一個臨時預算，從預算年度開始到召開全體代表大會之前，按照臨時預算執行。
（五）完善定員定額標準。制定定員定額標準要遵循以下幾個原則。一是財力可能與行政事業發展相結合。在當前財力可能與財力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業單位履行職能、維持機構正常運轉的資金需求，也要充分考慮國家財力的可能，把定員定額建立在較爲可靠的財力基礎上。二是公平公正原則。這一原則首先要求結合當地的實際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個性，適當拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和牴觸情緒。在覈定定額標準時，應主要採用標準法，而不能一味地採用部門和單位的決算數據。三是定員定額項目數量適度。中央及部分地區將工資性支出也列入定額項目，隨着預算管理改革的深入和國庫集中支付制度的建立，應逐步取消對工資性支出的定額管理，據實覈定安排。其他定額項目，在測算時應越細越好，在安排下達時，應粗細適度，宜粗不宜細，把支出的自主權留給部門和單位。
（七）實行修正的收付實現制基礎。由於我國的預算會計環境已發生較大變化，對現行預算會計進行改革，已成爲當務之急。凡是以收付實現製爲基礎的賬簿記錄已不能滿足部門預算改革需要，無法真實反映經濟業務事項的，應部分引入權責發生制。爲了適應編制部門預算的需要，應將固定資產購建業務納入行政、事業單位的會計覈算中，並對行政、事業單位的固定資產採取折舊政策，真實反映各單位的資產存量及使用情況。
（八）完善各項配套措施。財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分：改革預算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府採購制度。實行部門預算解決的是預算的統一性、完整性和嚴肅性問題，國庫集中收付制度解決的是資金調度的靈活性和效益性問題，政府採購解決的是資金使用的公開性和透明性問題，這三個部分相輔相成，只有配套聯動，共同推進，才能取得預期的改革效果。