住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。自我國實行住房公積金制度以來, 經過多年的運行實踐, 已初步形成住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶儲存、財政監督的管理框架。實踐證明, 住房公積金制度有效地解決了廣大工薪階層的住房問題。然而目前住房公積金制度運行中還存在一些亟待規範和解決的問題, 應採取措施完善制度、加強管理。
一、住房公積金制度的發展現狀及成就
自1991年5月上海市率先推行以來, 住房公積金制度已逐步在全國各地建立、發展, 併成爲我國社會保障體系的重要組成部分。1999年4月3日, 國務院頒佈了《住房公積金管理條例》, 使我國住房公積金制度建設步入了法制化渠道。經過十多年的運行, 住房公積金制度在推進城鎮住房制度改革、支持城鎮住房建設、促進住房消費、拉動國民經濟增長、構建和諧社會和住房保障體系等方面, 發揮了積極的作用, 取得了一系列成就:
1.幫助廣大職工改善了居住條件。
隨着中國進入消費升級階段, 越來越多的職工有能力消費住房這樣的大宗商品, 而住房公積金制度的根本宗旨就是爲廣大中低收入職工家庭在購、建自住住房時提供資金幫助。據統計, 截至2007年末, 全國累計住房公積金繳存職工超過1.1億人, 繳存總額達16000億元, 繳存餘額9600億元, 通過提取和發放個人住房貸款, 累計幫助4700萬職工家庭改善了住房條件。
2.爲推進住房保障體系建設發揮了重要作用。
住房公積金制度的實施, 對住房制度改革由實物分配轉向貨幣化分配是一項重大突破, 標誌着一個由國家支持、單位資助、依靠職工自己力量解決住房問題的市場化機制開始形成, 從而明確了國家、集體、職工在住房問題上的責任, 促進了職工自住其力住房新觀念的確立。住房公積金的繳納基數不斷提高, 歸集餘額也在逐年增長。住房公積金制度與住房補貼、經濟適用房、廉租住房制度一起, 構建了我國的住房保障體系。截止2006年末, 各地累計上繳同級財政部門的城市廉租住房建設補充資金超過50億元, 已劃轉用於廉租住房制度建設資金36億元, 有效地支持了廉租住房制度建設。
3.促進了房地產業和金融業的發展。
隨着住房制度改革的深化和管理政策的不斷完善, 住房公積金制度逐步成爲我國重要的住房金融形式。近年來, 隨着房地產業的蓬勃發展, 房地產市場十分活躍。房地產業少不了金融業的介入和支持, 同樣, 對金融業來說, 介入房地產業, 開展對房地產開發商的建房貸款和居民購房貸款, 是發展金融業不可忽視的重要領域。而住房公積金制度的推行則成爲促進房地產業和金融業結合的一條紐帶, 使兩者相得益彰, 大大活躍了房地產市場, 這對提高城鎮居民生活水平、拉動國民經濟增長、構建和諧社會發揮了積極作用。
二、我國住房公積金制度存在的主要問題
雖然我國住房公積金制度實行順利, 發展迅速、成績顯著,但在住房公積金制度運行中仍存在着一些普遍的不容忽視的問題, 應予以重視並加以規範和解決。
1.公積金髮展不平衡。
第一, 公積金覆蓋面窄, 受惠人數少。按照《住房公積金管理條例》, 國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其它城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體都應建立住房公積金制度。但目前實施住房公積金制度的主要是國家機關、事業單位和效益較好的國有企業,這些單位的職工是住房公積金制度的主要受益者。而鄉鎮企業和私營企業、外商投資企業大多沒有實行住房公積金制度,在欠發達中西部地區甚至連部分國有企業、事業單位和行政機關都沒有實行住房公積金制度。
第二, 繳存比例不規範、繳存額差距大, 分配不公。不同繳存單位存在着繳存比例、計繳工資基數差距大, 繳存額懸殊大等情況:在繳存比例上, 壟斷行業、垂直部門普遍高於地方機關、企事業單位, 個人、單位最高爲30%, 最低爲10% ;在計繳工資基數上, 壟斷行業、垂直部門因效益好、經費多有意將一些補貼、津貼等應稅福利打入計繳工資基數, 而地方機關、企事業單位則普遍以其基本工資作爲計繳基數, 企業繳存則更少, 低收入羣體很難享受這一住房保障制度帶來的好處。
2.公積金的內控制度、風險防範機制不夠健全, 決策、監督工作不到位, 違規發放貸款、擠佔挪用資金的行爲仍然存在。
第一, 內控制度不健全。住房公積金管理中心未能真正作爲不以營利爲目的的獨立的事業單位運行, 個別地方資金管理分散, 有過分追求自身利益的現象;公積金管理中心缺乏嚴格的內控制度, 通過內部調賬、補籤合同、修改合同等方式違規使用資金的情況比比皆是。甚至也不乏某些公積金管理人員捲款而逃、海外旅遊, 甚至豪賭、抵押挪用公積金投資炒股等現象。
第二, 財政、銀行監督形同虛設。按照《住房公積金管理條例》規定, 對公積金的提取和使用, 不僅有着嚴格的審批程序要求, 而且明確規定, 財政部門有對本行政區域內住房公積金歸集、提取和使用情況進行監督的職責。但事實上, 財政部門或暗渡陳倉或明目張膽挪用公積金的事情屢屢發生。銀行以吸儲爲中心的考覈機制, 監管不力甚至不管, 主客觀上都爲住房公積金被挪用留下了缺口。
第三, 住房公積金管理和使用不規範, 甚至違規操作, 使公積金的運行隱含較大風險。大多數住房公積金管理中心尚未建立起有效的崗位責任制度和內部審計制度, 缺乏內部管理,資金管理分散;少數城市住房公積金管理中心坐吃利差, 或把住房公積金大量用於城市建設, 或挪用到與住房無關的項目上, 有的則交給證券公司進行委託理財或購買國債, 由於證券公司的倒閉而造成難以挽回的損失。據調查, 有些城市的違規使用如截留、挪用、違規放貸等比率達60% -80%, 從而使公積金制度的運行隱含着巨大的風險。建設部住房公積金監督管理司曾指出, 在全國住房公積金歸集情況統計檢查發現, 各種違規項目和貸款高達70多億元。
3.部分公積金管理機構管理手段落後, 服務質量不高, 手續繁雜, 提取難、貸款難等現象還比較普遍。
第一, 管理手段落後, 工作效率低。絕大多數住房公積金管理中心在公積金管理工作中雖然實現微機化管理, 但有的管理軟件老化、功能不全, 特別是欠發達地區中小城鎮住房公積金業務管理不管是硬件還是軟件均有較大差距, 大大落後於當今金融業快速發展的新形勢和新挑戰。各地區住房公積金管理中心不同程度地存在人員年齡、學歷、職稱比例不合理的問題, 有些員工的政治素質和業務素質不高, 影響工作效率。
第二, 手續繁瑣、限制條件多。來自建設部的資料顯示, 截至2005年末, 全國公積金運用率僅58%, 其沉澱資金達1656億元人民幣, 也就是說, 住房公積金貸款叫好不叫座, 全國將近一半住房公積金在銀行裏睡覺, 併產生負收益。經調查發現, 一方面手續繁瑣、審批時間長, 貸款條件多, 讓許多前來辦理個人貸款業務的人煩不勝煩, 是影響職工使用公積金貸款積極性的重要原因;另外一些地方房產管理部門在辦理房產抵押、評估等業務時設置障礙較多, 公積金管理中心個人住房貸款基本採取繳存人聯保方式放貸, 貸款餘額及規模受到較大限制。
三、完善我國住房公積金制度的對策
1.擴大住房公積金制度覆蓋範圍, 惠及更多就業羣體
加強宣傳, 擴大住房公積金覆蓋面。公積金制度應有針對性地採取措施, 突出重點, 全面推進歸集及擴大應用面工作, 並體現公平、互助原則, 堅決清理、糾正不符合國家規定的繳存政策, 制止壟斷部門高收入羣體的公積金福利化傾向。逐步取消現行繳存政策中對戶籍、身份的限制, 無論是城鎮何種形式的'就業羣體, 均應納入繳交範圍。嚴格執法和監督, 採取多種措施, 努力提高住房公積金的歸集率, 督促有關單位按時足額繳存住房公積金, 維護職工合法權益。凡用人單位招聘職工, 單位和職工個人都須承擔繳存住房公積金的義務。對不辦理住房公積金繳存登記或不爲本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續、不繳或少繳住房公積金的單位, 住房公積金管理機構要根據有關規定進行處罰, 並可申請人民法院強制執行。
2.提高服務質量, 擴大公積金用途和提高公積金利用率
新加坡的公積金是一項綜合性的社會保障制度, 提供多樣化的社會保障。相比而言, 我國的公積金制度顯得單一、作用有限, 應積極拓寬公積金的使用範圍, 使公積金的功能進一步完善和多元化, 不僅用於購房貸款, 還可用於還貸、醫療、養老、補充失業金等方面。現階段爲確保儲戶利益, 減少資金沉澱, 提高公積金使用效率, 應放寬或取消公積金使用和提取限制。加大對中低收入職工住房消費的支持力度, 增強服務意識, 積極穩妥的擴大公積金個人貸款業務, 降低貸款門檻, 豐富貸款品種, 簡化貸款程序, 提高辦事效率和服務質量。最大限度的發揮公積金的保障和互助功能。
3.強化管理中心監督機制, 建立有效的風險防範體系
住房公積金中心要加強內部管理, 建立和完善各項內控制度, 進一步加強管理監管和內部審計, 提高工作效能, 防範資金放貸風險, 確保住房公積金的安全和增值;對已被擠佔挪用的公積金, 要採取有力措施, 認真清理予以追回, 並追查有關人員責任。財政、審計等職能部門要加強經常性審計監督, 住房基金中心要主動接受和配合財政、審計部門的審計監督, 共築資金安全的防火牆。具體而言, 一是建立嚴密的內審管理制度和內控制度。對管理中心職責履行、權力運用、行爲規範等方面進行動態持續監督, 對信貸、會計、財務等重要崗位人員合理分工、輪換檢查, 明確獎懲制度,防止亂用職權。二是建立恰當的責任分離制度、完善的崗位責任制度和規範的崗位管理措施。住房公積金管理中心要全面推行內部工作目標管理, 按照不同的崗位, 明確工作任務, 制定出完善的崗位責任制度、嚴格的操作程序和合理的考覈標準。三是健全外部控制監管制度。相關監管部門必須各施其職, 在公積金管理的審慎性、適應性、有效性、嚴肅性上採取有效措施, 確保公積金規範運作。四是要完善信息披露制度, 按照省住房公積金監管辦要求的信息披露的原則、標準、內容、形式和責任人, 在當地主流媒體上, 及時、充分、客觀地披露自身組織結構變動, 特別是對其業績、流動性、風險、控制權、戰略發展有重大影響的信息, 提高運作的透明度。充分發揮會計師事務所、資產評估事務所、律師事務所、資信評級機構等中介機構的力量, 提高社會公衆對信息披露的參與程度與監督力度, 以更客觀、全面、真實地反映住房公積金整體風險、收益。