[摘要]公共政策的目的在於增進社會福利。如果公共政策不能完全達到設定目的或完全不能達到設定目的，我們稱之爲公共政策失效。依據構成公共政策的基本要件，可以把公共政策失效大致分爲公共政策的主體失效、公共政策的對象失效和公共政策的工具失效。以公共政策的構成要件爲着眼點，從新制度經濟學的角度分析公共政策主體失效、公共政策對象失效、公共政策工具失效的原因，可以找到解決公共政策失效的根本解。
[關鍵詞]公共政策；公共政策失效；新制度經濟學
一、公共政策、新制度經濟學及其聯繫
公共政策歷來是行政學或政治學樂於研究的對象，從公共政策學科的創始人Lasswell和Kaplan引入公共政策一詞開始，由於其所研究的對象關係到每一個人的切身利益，有關公共政策的研究便不斷被人們所關注。至於公共政策的內涵，學界的認識有所差異，但一般來講，其基本要件包含以下幾個方面：(1)公共政策的制定主體是國家；(2)公共政策所關注的對象是社會公共問題；(3)執行公共政策所運用的工具是法律、條例、規劃、計劃、方案、措施、項目等；(4)公共政策的目的在於增進社會福利。
新制度經濟學是用經濟學的方法研究制度的經濟學。新制度經濟學的研究始於科斯，威廉姆森、德姆塞茨、奈特、諾思、阿爾欽、巴澤爾、張五常、青木昌彥等人也是該領域研究的重要貢獻者。新制度經濟學的貢獻在於放寬了新古典經濟學的一系列假設，把制度作爲除天賦要素、技術、偏好以外的第四大理論支柱，從而大大增強了其對現實世界的解釋能力。
新制度經濟學所研究的制度通常包括正式制度和非正式制度。正式制度是指人們有意識創造出來並通過國家等組織正式確立的成文規則，包括憲法、成文法、正式合約等；非正式制度則是指人們在長期的社會交往中逐步形成並得到社會認可的一系列約束性規則，包括價值信念、倫理道德、文化傳統、風俗習慣、意識形態等。公共政策的實施是藉助於法令、條例、規劃、計劃、方案、措施、項目等形式，通過比較我們不難發現，公共政策實施所憑藉的工具其實就是新制度經濟學中所提到的正式制度。於是我們完全可以用新制度經濟學的方法來分析公共政策；換句話來講，政治學界研究公共政策、經濟學界研究新制度經濟學這種天然的區分其實是不存在的，實際的情況是你中有我，我中有你，是一個不可分割的整體。
二、公共政策失效及其種類
本文認爲，公共政策失效是指公共政策不能完全達到設定目的或完全不能達到設定目的。依據構成公共政策的基本要件，我們可以把公共政策失效大致分爲公共政策的主體失效、公共政策的對象失效和公共政策的'工具失效。實踐中，公共政策的失效常常不是簡單的某一個環節的問題，而是整個公共政策運行機制發生了故障。依據政策失效的時間長短和程度大小可以把失效大致分爲以下四種組合，即短期不嚴重失效、短期嚴重失效、長期不嚴重失效和長期嚴重失效四種。我國目前的公共政策偏離公共政策的目的，處於失效的領域不在少數。本文着重分析公共政策的基本要件所造成的失效。
三、公共政策失效的原因分析
(一)公共政策主體失效的原因
現代各國的公共政策毫無例外都是由國家制定的。但國家是個抽象的概念，在實際事務中，各國都是由政黨或組織組成的代表來代表國家履行國家職責，於是公共政策的履行也就理所當然地由國家轉變爲一定的政黨或組織。政黨或組織也就成爲國家的代理人，而國家也就成了實際意義的委託人。公共政策主體失效主體表現爲以下三點。
1 委託一代理所產生的道德風險問題。根據布坎南的公共選擇理論，在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人，個人參與政治活動的目的同樣是追求個人利益最大化，必須把個人目的性放在首位。於是作爲代理人的個人所要謀取的利益與作爲委託人的國家所要謀取的利益就有可能發生不一致。汪丁丁在《關於腐化的經濟學分析》一文中借用了Seitovsky圖形來說明代理人的道德風險問題(汪丁丁，2000)。其道理簡言之就是代理人只爲自己的利益最大化，當委託人的利益與自己的利益相容(相一致)的情況下，代理人在主觀上追求自己利益最大化的同時客觀上也實現了委託人的利益最大化；當委託人的利益與自己的利益相背(不一致)時，代理人則會不假思索地選擇自己利益的最大化，而不顧委託人利益的損失。