因“鼓勵”公務員下海，一個名爲《關於擴大對外開放促進全民創業的若干規定》的“紅頭文件”5月22日在河南商丘出臺後，引起社會廣泛關注。
自上世紀80年代公務員開始半遮半掩“下海”以來，90年代掀起了第一輪公務員“下海”潮，如今這一現象已司空見慣，相關的法律規定也逐步多了起來。對公務員“下海”，政府應當積極鼓勵還是持中立態度？“下海”的去向是否應當有所限制，是否都應當獲得補償？這些問題一直存在爭議。
回望公務員“下海”20年，有關專家表示，《公務員法》第13條和《公務員法》生效前調整國家公職關係的《國家公務員暫行條例》第7條，都明確規定了公務員有申請辭職的權利。但公務員辭職創業，必須在法律的框架內進行。有關部門應當對此加大研究，制定更爲細緻、符合現代政府職能理念的法律規則，提高政府的公共服務質量。
引 子
商丘市某機關公務員小顧最近正經歷一場思想鬥爭：領取一筆補償金後辭職下海，或者在目前這個工資不高但工作穩定的單位繼續工作。何去何從？他有些拿不定主意，“下
海經商，一是沒有什麼掙錢的門路，二是能領到的補償金也不高。我工作才三五年，按照規定只能領到幾萬塊錢，幹什麼生意都不夠啊。要是留在單位，好好幹工作，以後還有提拔的可能。”
在商丘市，像小顧這樣正在猶豫或觀望的公務員不少。今年5月商丘市出臺的《關於擴大對外開放促進全民創業的若干規定》，讓全市範圍內的公務員和事業單位在職人員，對自己以後的職業規劃有了重新考慮的念頭。
這個規定，是在今年5月22日商丘市委、市政府召開的“思想大解放、經濟大發展、全民大創業”實踐活動動員大會上出臺的。按照這個規定，商丘市公務員“鼓勵機關事業單位幹部帶頭創業。”公務員辭職創業，可按照其本人“工齡×5×上年度月平均工資”的標準給予一次性經濟補償。事業單位在職人員（衛生教育系統除外）辭職者，補償標準爲“工齡×3×上年度月平均工資”。
“規定的出臺，主要目的是爲了促進經濟發展，同時，也是針對有些單位公務員‘守攤子，熬資歷’、不求進取的思想，希望能推動大家的積極性。此外，也希望能通過這個規定，起到精簡機構、淘汰冗員的作用。”商丘市某機關一位負責同志說出自己的理解。
從“很難想象”到“稀鬆平常”
●公務員“下海”，在某種程度上打破了“官本位”觀念，爲解決幹部能上能下、能進能出提供新途徑
商丘市這個規定的出臺，如果放在比較長的歷史時段來看，並非偶然。
80年代中期，公務員下海還處於半遮半掩狀態，他們“下海”的方式也多是平級調到國有企業任職；90年代初，改革開放步伐加快，整個中國社會進入了價值標準多元化的時代，隨着民營企業地位的提高，公務員“下海”潮開始掀起。
90年代後期，我國政府機構改革全面開始，公務員隊伍開始重組。1999年，根據中央全國地方機構改革會議決定，市縣鄉政府部門要精簡的人數不下280萬，這項舉措直接影響公務員“下海”的進程。另外，2000年出臺的《個人獨資企業法》及相關法律法規，也爲公務員“下海”創業提供了制度上的保障。
從此，公務員辭職創業行爲從“很難想象”，逐步進入“稀鬆平常”狀態，在一些地方甚至形成風潮。據新華社報道，從2000年1月到2003年6月，全國各地（不包括中央部委及所屬單位）共有10304名科級以上黨政領導幹部辭職“下海”。
“這一現象有特定的歷史背景，要放在特定的經濟和政治環境中來看，其中人才資源配置是一個重要原因。”北京大學法學院姜明安教授說，“上世紀八九十年代，中國社會剛剛開始由計劃經濟向市場經濟轉型，由全能政府向有限政府轉型。這種轉型必然要求人才資源的配置與之相適應。但在當時的中國，人才，特別是精英型人才，大多集中在政府機關。政府機關人才過剩，人浮於事，而市場卻人才奇缺，特別是管理型人才、開拓創新型人才奇缺。”
按照姜明安教授的理解，這一時期，人才資源配置失衡的調節任務主要由政府承擔。政府通過一系列“鼓勵性”政策性措施，如停薪留職、經濟補償、優惠貸款、減稅免稅等，支持和推動公務員“下海”。從今天中國市場經濟發展的速度和所取得的成就看，當年政府鼓勵和推動公務員“下海”的政策無疑是正確的，此後一波接一波的“下海”潮對推動中國社會體制和觀念的轉型無疑有重要貢獻。
另外，不少人認爲，公務員“下海”的行爲，在某種程度上打破了官本位的傳統觀念，爲解決幹部能上能下、能進能出的問題提供了新的途徑。同時，公務員“下海”也衝破了機關和企事業單位人員交流的界限，扭轉了以往人才單純向機關流動的局面，符合市場經濟條件下人才管理的發展方向，也使企業經營者隊伍素質明顯提高，有利於促進地方經濟的發展。
公共資源會否“商業化”？
●作爲個人，公務員有辭職創業的自由；但作爲公共服務提供者的政府，態度需慎重
在商丘市這一規定中，由於政府持“鼓勵”公務員“下海”的態度，並未對公務員“下海”的去向有所限制。
公務員“下海”是否要限制其去向，在公務員長達20餘年的“下海”歷程中，一直存在擔心：這些辭職的公務員會利用以往掌握的公共資源牟利。
中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍教授曾質疑，公務員“下海”會嚴重損害市場經濟的公平競爭。辭職的公務員，雖失去了公務員的身份和權力，但其所掌握的公共資源在一定時期內還可以發揮作用，從而影響市場經濟的正當競爭。“必須嚴格予以限制。”
對於公共資源濫用的問題，北京大學政府管理學院李強教授認爲國外的一些做法值得借鑑。比如他們把政府組成人員分爲政治官員系列和公務員系列。通過選舉產生的政治官員來源比較複雜，比如律師、商人、企業家等都可以通過選舉擔任政治官員，但是他們任期比較短，人數也相對較少，這些人在任期屆滿之後，可從事職業的限制就很少。比較而言，對專業性較強的公務員系列的管理就很嚴格。他們有“辭職下海”的自由，但是在防止公共資源商業化方面有比較嚴格的規定，比如在幾年內不能從事與原來職業相關的商業活動等等，這是爲了保證政府部門能夠更好地提供公共產品和公共服務。
李強分析，在處理公務員辭職創業的問題上，關鍵在於政府要擺正自己的位置。作爲個人的公務員當然有辭職創業的自由，但是作爲公共服務提供者的政府，需要慎重考慮自己的態度。如果政府以一種積極態度推動公務員“下海”，是不太符合現代政府職能理念的，政府需要把職能轉變到提供公共產品和公共服務上。
亟待法律定規
●政府制定鼓勵公務員辭職下海的政策性規定，特別是經濟補償標準，必須適當。
“商丘這個規定，如果從精簡機構、幹部分流的角度看，政府出資爲分流人員提供一些學習或者安置費用是可行的。但如果從經濟發展和招商引資的角度來看，公務員下海，是不是就能比普通人更好地創業？如何排除公務員使用所佔有的公共資源，在創業市場上和其他人公平競爭？政策應該有更細緻的規定。”李強的看法很有代表性。
“商丘市的這個補償標準是如何確定的？對辭職後的公務員從事的行業，有沒有限制性規定？”在網上，不少網友有類似的疑問。還有人認爲，大量優秀人才由機關走向商海，如何應對由此造成的職位空缺以及人才流失造成的公共服務質量下降，在制定法律政策過程中也應考慮。
姜明安認爲，政府制定鼓勵公務員辭職下海的政策性規定，特別是經濟補償標準，必須通過聽證會、網上討論或其他形式，廣泛聽取納稅人的意見，還應當向人大報告並經相應人大或人大常委會審議、批准。因爲用於補償辭職“下海”公務員的錢並不是政府的，而是納稅人的，是全體人民的。同時，政府制定鼓勵公務員辭職下海的政策性規定，特別是經濟補償標準，必須適當，必須與政府機關因機構調整、撤銷、合併、縮編裁員等而辭退公務員的補償標準相協調，不能差別懸殊。政府沒有必要，且不應該給予辭職“下海”的公務員過高的經濟補償和不適當的政策優惠。
他還表示，公務員辭職“下海”必須遵守《公務員法》關於公務員辭職的限制性規定，如未任滿國家規定的最低服務年限的公務員不得辭職，涉密職位的公務員必須脫密期滿才能辭職，公務員辭職後兩年內（原系領導成員的，則三年內）不得到與原工作業務直接相關的企業或其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。對此，有關部門應當細化規定，比如什麼是“直接相關”？公務員辭職“下海”和政府制定的公務員“下海”政策，也應當遵守這些規定。
