該文在介紹xx市近年汛情現狀、特點及三防應急管理所面臨的主要問題的基礎上，提出了建立健全xx市三防應急管理機制的思路以及完善健全應急管理機制的策略，爲xx市社會經濟發展提供水安全保障。
1 概述
xx作爲廣東省的政治、經濟和文化中心，在近1o年快速發展的基礎上，正按照精心打造“經濟中心”、“文化名城”、“山水之都”，建成帶動全省、輻射華南、影響東南亞的現代化大都市的目標前進，加強城市建設和管理工作，推進xx社會經濟可持續發展。在此進程中，必須加強和推進三防應急管理工作，爲城市可持續發展提供水安全保障。
2 xx市汛情現狀與特點
2．1 xx市汛情現狀
xx市地處東、西、北三江匯合處，地勢東北高西南低，北部和東北部是山區，中部是丘陵和臺地，汛期易產生山洪。南部屬珠江三角洲河網區，地勢低窪，易受熱帶風暴潮襲擊。年降雨量在1 009～2 865mm之間，多年平均降水量爲1 831mm。年內降雨量分佈不均，汛期(4～9月)集中了全年80％ ～85％ 的降雨量，易形成洪澇災害。而枯水季節，雨量減少易發生旱災，南部河網易受鹹潮影響。
2．2 汛情的主要特點
近年來，隨着全球變暖等客觀因素的影響，xx市三防形勢呈現出5個方面的特點：
1)洪水的複雜性。xx市城區位於珠江三角洲河網區。北邊的防洪屏障北江大堤防禦西、北兩江洪水。西江是珠江第一大幹流，發洪較北江遲，主要集中在6～ 8月，洪水峯高量大、歷時長。北江是珠江第二大幹流，發洪時問較西江早，主要集中在5～7月，洪水峯高而量較小，歷時也較短。因此，在每年5～8月，西、北兩江洪水會對北江大堤構成嚴重威脅。特別是兩江同時發生特大洪水時，對北江大堤的威脅更爲嚴重。
2)颱風的頻發性。由於我市地處亞熱帶地區，瀕臨南海，是西太平洋、南海臺風登陸我國的主要地區，每年5～10月爲颱風活動季節，每年7～9月是颱風影響和侵襲xx的活動盛期。颱風往往帶來狂風、暴雨，引發沿海風暴潮、洪澇災害和山洪災害，還伴隨強對流天氣，從而導致一系列次生災害發生，往往造成較大人員傷亡和財產損失。據統計，登陸或嚴重影響珠江口附近／時中心風力在8級以上的熱帶氣旋平均每年約有2個(次)，其中中心風力在1o級以上的強熱帶風暴或颱風平均每年約有1個(次)。1983年9月9日9時，8309號颱風登陸珠江口，最大風力達12級，颱風災害造成我市2o人死亡、127人受傷，經濟損失超過1億元，這次颱風是解放以來影響我市最嚴重的一次，風暴潮給番禺區的海堤造成了嚴重毀壞。
3)潮位的趨高性。在每年的4～8月，珠江水位受東江的頂託，更受來自伶仃洋的潮夕影響，因此洪(潮)水會對珠江堤防構成嚴重威脅。據中大站水位統計，“05．6”中大站點高潮水位2．77m，比歷史(2001—07～07)最高水位2．62m，超高0．15m。特別是西、北兩江發生特大洪水又適逢天文大潮時，對城區的防洪安全最爲不利。
4)暴雨的突發性。近年汛期暴雨表現爲短歷時、強降雨量、局部性。最典型的有黃埔區2007年5月26日，出現強降水過程，測得日雨量192mm，最大3h雨量152．9mm，超過該地區歷史記錄。2006年10月18日2時～10時，花都區局部地區突降大到特大暴雨，錄得的最大降雨量爲279mm，造成多個村受災。突發暴雨易造成城區內澇，市區地勢低窪，高程在珠江基面3．om以下的面積爲582km ，占城區總面積的40．3％ 。市中心區街道高程低於2．om的有402條，低於2．5m的有483條。城區排水河涌出水口高程多在一0．5～1．om之間，排水管網出水口偏低。汛期若突降暴雨，再遇洪潮水位的頂託，常造成“水浸街”，特別是地下商場、地下停車場因監控不嚴、排水不暢造成水淹
5)山洪災害的次生性。主要發生在北部的從化、花都等地區。按照山洪災害發生的機率、造成損失的嚴重程度及地形地質條件，確定了特別重要防治區有從化市淄二河流域的鰲頭鎮、良口鎮、呂田鎮以及花都區的梯面鎮。
3 xx市防汛應急管理面臨的主要問題
3．1 三防應急體系的現狀
1)三防應急管理體系。根據本地區自然災害和城市成災的特點，xx市以三防總指揮部作爲防禦自然災害的主要工作機構，由分管副市長擔任總指揮，由20多個有關政府職能部門組成成員單位，統籌協調全市防汛防旱防風工作，形成了“市政府統一領導、部門分工負責”的三防應急管理組織體系。當發生洪澇災害時，各成員單位按職能分工，做好抗洪搶險工作。
2)三防法規體系。頒佈實施一系列防汛防颱風地方性法規，主要有：《xx市實施<中華人民共和國水法>辦法》、《xx市堤防建設管理條例》、《xx市水庫大壩安全管理辦法》等對防汛抗旱、堤防工程、水庫大壩等進行了規定，明確了相關的法律責任。
3)三防應急預案體系。爲全面提高我市應對排澇、颱風、暴雨等自然災害的反應能力，及時有效地組織開展防災減災工作，編制、實施市級《xx市北江大堤抗洪搶險預案》、《xx市山洪災害應急預案》、《xx市城區防洪預案》、《xx市乾旱災害應急預案》和《xx市颱風災害應急預案》。“四級”逐步完善。實行逐級承包、責任落實到人，從被動抗災轉爲主動防災的覆蓋全市城鄉各級的防災減災預案體系。
4)三防責任制體系。建立完善了以行政首長負責製爲核心、以責任追究製爲保障的技術責任制、崗位責任制等各項制度，並將防災減災的成效納入幹部考覈內容。已建立防汛值班、防洪安全檢查、防洪調度等13項制度。同時，還制訂了三防信息報送與考覈辦法、三防信息管理辦法、搶險物資管理辦法、洪澇災害損失評估辦法、水毀水利工程資金安排原則、搶險隊伍調用程序等，使三防應急管理工作更加規範。
5)應急信息指揮系統。已建成以水文遙測站、專用中繼站、遙測數據接收站、衛星雲圖接收站、測雨量站點爲節點的水文遙測系統，覆蓋了全市重點小(一)型以上水庫、重點水閘和堤圍，基本完善了全市實時水雨情信息的遙測站網和傳輸網，實現了信息自動採集、接收、處理、傳輸和監視。建立了水情遙測系統、水情信息會商系統和水情預報業務系統，實現了洪水預報作業模型化，提高了報汛的準確性和及時性；建成了三防辦公管理、三防信息查詢、遠程監控、三防pda預警和颱風預報分析等系統。
6)應急搶險隊伍、人員和物資保障。市區兩級已組建由防汛搶險和施工經驗豐富的技術人員組成的防汛機動搶險隊，初步裝備了現代施工機械。已初步建立一個由水利、水文、氣象及其他災種方面經驗豐富、素質良好，並具有較高技術職稱的專家組成的專家庫。我市8座防汛倉庫，儲備了搶險機具、搶險物料、救生救援器材、應急照明器材、抗旱器具物料等多種搶險物資。
3．2 存在的主要問題
1)三防機構建設仍需加強。市本級防辦機構級別、編制性質、職級設置不利於工作開展。個別區的三防應急隊伍亟待加強。有些區三防辦還沒有專職的機構、沒有配備三防工作人員。部分鎮、村管轄的小型水利工程設施普遍存在編制偏少、待遇偏低、裝備落後的實際問題，已對三防工作正常有序開展造成一定的影響。
2)安全隱患問題。主要包括：全市存在一批安全隱患的水利工程，部分在建工程存在度汛安全隱患．小型水利設施防禦標準低，防範能力有待於進一步提高。
3)城區內澇問題比較突出。遇到強降雨和大暴雨，市區多處出現水浸街。另外，部分在建工程打亂了原有排澇體系，造成排澇不暢。
4)防汛物料的儲備問題。鎮、村管理的小(二)型水庫及部分堤圍工程防汛物料儲備不足。
5)河道管理問題。流溪河和增江部分河段非法採砂情況仍未完全遏制，有的建設項目未嚴格按有關規定報批防洪影響評價，違規施工佔用河道、損壞防洪排澇設施的現象仍有發生。河道範圍內的突發公共事件：水污染、取水糾紛及危害水利工程的事件，缺乏多部門的聯動應急響應機制。
6)應對超標準降雨、超標準洪水和“超級颱風”襲擊的預案和應對措施還待進一步完善。
4 完善xx市防汛應急管理機制的主要措施
4．1 建立健全防汛應急管理機制的基本思路
筆者認爲，防汛應急管理是指政府依法加強對三防災害全過程的綜合管理和組織協調，調動全社會力量，合理配置人才、信息、技術、資金、物資等救災資源，形成政府統一領導、部門分工協作、社會共同參與的管理網絡體系。基本框架由統一的防汛工作領導機構、防汛信息系統及相關信息管理制度、統一的應急指揮系統、完善的全市應急處置的預案體系等4個必備要素構成。根據xx市三防應急管理工作的要求，我們要以“四個原則”爲基本理念，以“三個整合”爲主要手段，以“四個體系”的完善爲主要內容，推進三防應急機制建設。
1)堅持四個原則
一是堅持“以人爲本，生命至上”的原則。災害的本質屬性是其對象性，即凡是災害都會給人類社會帶來危害，造成損失。防汛工作的重點在於減少和降低災害對人類生命與財產造成的威脅，尤其是對生命的危害。因此做好防汛工作是任何一個負責任的政府必然要追求的目標，體現防汛工作的宗旨。
二是堅持“以防爲主、常備不懈”的原則。災害發育、發生、發展是一個動態的因果過程，防汛工作可分爲“測、報、防、抗、救、援”6個環節。把預防工作放在整個防汛工作的首位，是防汛工作的目的和效益所決定的。所以實施防汛應急管理應把防汛工作各環節聯繫起來，作爲一個系統工程進行展開。只有將各環節系統考慮才能形成合力，實現防汛效益的最優。
三是堅持“屬地管理，分級負責”的原則。即地方政府對所轄區域發生的災害，負有組織應急處置的義務和權利。目前，xx市主要實行市、區(縣)、鎮級防汛管理體制。
四是堅持“專業救援與羣衆救援”相結合的原則。針對防汛工作的專業性和社會性，要求以防汛機動搶險隊和輕舟大隊爲基礎，並組建和完善羣衆性兼職救災隊伍和志願者等非政府組織，逐步形成專業救援爲主，羣衆救助爲輔的救援力量體系。
2)推進三個整合
一是實施組織整合，健全防汛管理的領導機構、應急指揮機構和專家諮詢機構，完善防汛應急管理領導體制。它包括：調整完善市防汛指揮部，統一領導全市的防汛工作；強化市三防辦的職能，恢復1998年降格的副局級規格，根據省的要求，落實行政編制，統一組織指揮全市三防的應急處置和日常管理工作；建立xx市三防專家庫，主要是向市三防總指揮部提供決策諮詢，發生特大災害時，專家參與現場指揮等相關工作。
二是實施信息整合，主要是整合和集成xx市水利數據平臺、網絡平臺和應用平臺，爲防汛應急管理機制提供信息支持。通過整合和集成xx市水利數據平臺、網絡平臺和應用平臺，基於gis技術的基礎上，建成xx市水利綜合資源管理信息系統，初步形成xx“數字水務”框架，以水安全、水資源、水環境、水景觀信息的傳遞和共享爲基礎，以決策支持系統爲手段，全面建成與xx城市發展相適應的水利信息化體系，實現水利系統化管理、自動化監測、實時化調度、科學化決策、網絡化辦事、“一張圖”管理、規範化服務，以水利信息化推動水利現代化，支撐水資源的可持續開發、利用和保護。
三是實施資源整合，提高資源的利用效率，爲實施防汛處置能力提供物質保證。平時要做到對防汛資源的建設、管理和儲存進行統籌安排，提高利用效率；應急時要實現對防汛資源的.統一調度，提高救援效率。抓緊《xx市防汛防颱風應急預案》補充修訂，並依據“四級響應、四色預警”的要求，結合xx市的實際，擬製定《xx市防禦超強颱風應急避難場所(村級)建設方案》，進一步完善和規範的防颱風預警、響應機制，明確相關部門的職責分工、運行規則和工作要求，以及信息發佈、避險引導、人員撤離、應急搶險、災情統計等操作性預案，以提高防汛指揮調度、應急搶險和災後避難的效率。